劉宏華
政府專家
中國人民銀行條法司
作者：劉宏華
來源：《中國金融》2020年第16期
發(fā)布時間：2020-08-29 08:45:15
作者｜劉宏華 葉慶國 吳衛(wèi)鋒‘中國人民銀行反洗錢局，劉宏華系局長；中國人民銀行福州中心支行’
目前我國個人反洗錢義務缺失，影響反洗錢預防工作質效，促使洗錢犯罪多發(fā)，增大了國家和社會安全隱患。本文通過分析我國個人反洗錢義務缺失所造成的負面影響及部分國家的成熟立法經驗，從規(guī)定個人反洗錢義務、明確個人反洗錢違法行為法律責任等方面提出對我國相關立法的建議。
我國個人反洗錢義務缺失
我國法律僅將金融機構等作為反洗錢義務主體，對其他單位和個人（統(tǒng)稱為“個人”）的反洗錢義務立法存在空白。目前，僅在《反洗錢法》“金融機構反洗錢義務”一章中，要求個人在開戶或接受金融服務時應當提供真實的身份證件。雖然人民銀行規(guī)范性文件對個人配合金融機構開展客戶身份識別、禁止出租出借買賣賬戶等作出一些規(guī)定，但因缺乏對個人反洗錢義務的統(tǒng)一規(guī)范，文件層級低、懲戒不足等，導致實踐中很多問題無法得到有效解決。
第一，個人不配合盡職調查，極大影響反洗錢工作有效開展。盡職調查是反洗錢工作的核心內容，是金融機構了解客戶、監(jiān)測交易、甄別可疑的重要手段，是有效防范金融體系被不法分子濫用的第一道防線?！斗聪村X法》及相關規(guī)章明確規(guī)定，“金融機構應當建立健全和執(zhí)行客戶身份識別制度，遵循‘了解你的客戶’原則，了解客戶及其交易目的和交易性質，了解實際控制客戶的自然人和交易的實際受益人”，但相應的，我國法律未規(guī)定個人在辦理金融業(yè)務時，必須向銀行如實提供真實有效的身份信息以及開戶和交易的目的、資金的來源和用途等信息，也未規(guī)定個人必須如實向金融機構告知賬戶或交易的受益所有人。調研發(fā)現，由于客戶的不配合，如隨意編造“職業(yè)”“經常居住地”等身份信息、拒絕更新身份證件信息、拒接金融機構盡調電話或拒絕回答問題，甚至投訴金融機構等，致使金融機構無法了解客戶的背景、交易目的、受益所有人等必要信息，反洗錢工作無法有效開展。
第二，出租、出借、倒賣銀行賬戶等為洗錢活動提供便利的違法行為多發(fā)。２０１９年３月，公安機關偵破“３·２６”特大販賣銀行卡和企業(yè)對公賬戶案，共認定涉案銀行卡１萬多張、涉案企業(yè)對公賬戶兩千多個。近年來，不斷有媒體報道，網絡上已形成倒賣銀行賬戶和銀行卡的黑色產業(yè)鏈，明碼標價出售銀行卡、企業(yè)銀行賬戶。調研發(fā)現，某股份制銀行僅２０１９年１～９月就發(fā)現存在“出租、出借銀行結算賬戶”的行為４４８起。雖然公安機關和人民銀行不斷加大對此類行為的打擊和懲戒力度，但囿于缺少直接法律責任、違規(guī)行為難以認定、懲戒力度不足等原因，買賣銀行賬戶的行為仍然多發(fā)，為電信詐騙、偷逃稅、行賄受賄等洗錢上游犯罪提供滋生土壤，也導致大量個人信息被泄露，嚴重擾亂正常的經濟金融秩序和社會治安。
第三，現金成為眾多犯罪首選，暗藏巨大風險?！叮玻埃保改曛袊村X類型分析報告》顯示，涉嫌洗錢的案件中使用現金的案件占比高達５０．５２％，在貪污賄賂、黑社會性質、毒品犯罪案件中，現金使用占比分別高達８１．７％、７４．１４％、７０．８％，成為眾多犯罪的首選。根據《反洗錢》和《現金管理條例》，經金融體系的大額現金交易受到監(jiān)控，一方面金融機構應當向反洗錢信息中心報告超過５萬元的大額現金交易；另一方面，人民銀行近期在河北、浙江和深圳等地試點開展的《大額現金管理辦法》，要求個人通過銀行提取、存入起點金額以上的現金時應進行登記報告。但對未經金融體系的大額現金收付，缺乏監(jiān)測制度；法律未規(guī)定個人對大額現金收付的申報或披露要求，也未對禁止個人通過拆分現金交易規(guī)避監(jiān)管的行為作出規(guī)定。監(jiān)管發(fā)現，通過拆分現金交易規(guī)避監(jiān)管的現象比較嚴重，導致金融機構大額交易報告作用受到限制。公安機關偵辦的案件顯示，犯罪分子往往將違法所得拆成每筆４．９９萬元進行轉移以規(guī)避大額交易報告。
第四，個人涉恐凍結和禁止交易義務缺失，給國家和社會安全帶來潛在威脅。我國恐怖活動和恐怖融資特征顯示，資恐行為多為個人使用自有資金資助，且不少涉恐交易發(fā)生在金融體系之外。我國《反恐怖主義法》明確規(guī)定，金融機構、特定非金融機構有對涉恐資產的凍結義務，但針對個人義務，僅在第九條規(guī)定“任何單位和個人都有協(xié)助、配合有關部門開展反恐怖主義工作的義務，發(fā)現恐怖活動嫌疑或者恐怖活動嫌疑人員的，應當及時向公安機關或者有關部門報告”，未規(guī)定個人凍結涉恐資產、禁止與恐怖組織或分子進行交易的義務，一定程度上導致資恐行為難以避免，威脅國家和社會安全。
個人反洗錢義務立法國際經驗
不少國家在法律層面明確規(guī)定了個人反洗錢義務和法律責任。美國、英國及澳大利亞等英美法系國家和德國、葡萄牙、新西蘭、瑞士、斯洛伐克等大陸法系國家在其《反洗錢法》《行政法》《刑法》中對個人配合開展盡職調查、現金申報、禁止規(guī)避監(jiān)管、配合行政調查等反洗錢義務進行了比較系統(tǒng)的規(guī)定。
一是配合開展盡職調查。美國對個人應當配合提供的有關開戶身份證明文件制定了最低標準，要求客戶在獲得充分告知后，應當遵守合理程序，配合開展客戶身份識別。澳大利亞規(guī)定，偽造身份證明文件以規(guī)避金融機構客戶身份識別規(guī)定的，處１０年以下監(jiān)禁或不高于１萬個處罰單位的罰款，或兩者并罰。
二是現金申報。美國規(guī)定，任何個人在２４小時內收到與貿易經營和商業(yè)相關活動的、累計超過１萬美元現金，應提交大額現金交易報告。違反該規(guī)定的，對個人最高可處２５萬美元罰款、法人最高可處５０萬美元罰款，并可處５年有期徒刑。英國與澳大利亞也有類似規(guī)定。
三是禁止規(guī)避監(jiān)管。美國規(guī)定了拆分現金交易罪，以打擊逃避大額現金交易報告。對于任何通過拆分現金交易或企圖拆分現金交易，以使義務主體無法提交交易報告或報告內容缺失或失實的個人，將面臨２５萬美元以下罰款或５年以下有期徒刑或兩者并處。情節(jié)嚴重的，對行為人處５０萬美元以下罰款或１０年以下有期徒刑或兩者并處。澳大利亞與新西蘭也有類似規(guī)定。四是配合調查。美國規(guī)定任何擁有、保存或保管法律要求的相關記錄和報告的個人應當在宣誓下作證并接受調查，并出示與該調查可能有關或具有實質意義的相關信息。英國《反洗錢法》專門設立了妨礙調查罪。澳大利亞、新西蘭也有類似規(guī)定。
各國對個人反洗錢義務的規(guī)范，極大提升了反洗錢工作和打擊洗錢相關犯罪活動的有效性。以美國個人商業(yè)交易大額現金報告為例，該報告已成為美國反洗錢報告的重要組成部分，與金融機構現金交易報告（ＣＴＲ）及貨幣或貨幣工具國際運輸報告（ＣＭＩＲ）一起構成了完整的大額現金交易報告體系，全程追蹤大額現金，對打擊洗錢、涉稅、毒品及恐怖活動等犯罪活動發(fā)揮重要作用。以美國拆分現金交易罪的立法為例，１９７０年《銀行保密法》就規(guī)定了金融機構大額現金報告義務，但在相當長時間內，由于沒有解決客戶的法律責任問題，該法執(zhí)行效果很差。直到１９８６年通過《洗錢控制法》對拆分現金行為進行規(guī)范，才確保該規(guī)定得到有效執(zhí)行，報告數量隨之劇增。
將個人反洗錢義務納入我國法律規(guī)范
第一，通過修改《反洗錢法》，系統(tǒng)地規(guī)定個人反洗錢義務。一是要求個人配合開展反洗錢盡職調查并如實披露信息。建議在《反洗錢法》中明確規(guī)定單位和個人都有配合金融機構開展盡職調查的義務，應當根據要求如實提供相關身份信息和資料；并規(guī)定金融機構可對拒不配合的客戶采取不予開戶等措施，以解決金融機構采取限制措施面臨依據不足的難題。二是要求個人對未經金融體系的巨額現金收付進行申報，并禁止惡意拆分以規(guī)避大額現金報告。建議在《反洗錢法》中將巨額現金收付申報作為個人一項專門的反洗錢義務。三是要求個人妥善保管和使用賬戶，不得出租、出借、買賣賬戶或者進行其他為洗錢等違法犯罪活動提供便利的行為。建議在《反洗錢法》中作為禁止性規(guī)定提出。四是明確個人凍結和禁止交易義務。建議在《反洗錢法》中要求個人對恐怖組織和分子名單等列名的對象，根據要求采取凍結、禁止交易和限制其獲得資金或資產等措施。五是要求個人在涉及反洗錢行政調查時應當配合。建議在《反洗錢法》“反洗錢行政調查”章節(jié)提出該義務。
第二，明確法律責任。個人反洗錢義務法律責任方面，目前僅在人民銀行規(guī)范性文件層面有所涉及，例如，《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》禁止出租、出借賬戶行為，并規(guī)定對違規(guī)行為處以罰款?！吨袊嗣胥y行關于加強支付結算管理防范電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》通過銀行限制開戶、限制業(yè)務等方式，建立對個人買賣銀行賬戶和支付賬戶、冒名開戶的懲戒機制。但實踐中，因違規(guī)行為難認定和違規(guī)成本低，對個人相關違規(guī)行為處罰不力。
故建議修改相關法律，明確個人反洗錢違法行為的法律責任。
一是在《反洗錢法》中新增對個人違法行為的法律責任。對違反法律規(guī)定或為履行反洗錢義務的單位和個人，可采取信用懲戒，責令金融機構在一定時期內限制向其提供的金融業(yè)務種類、交易方式及交易金額，要求金融機構在一定時期內不予提供金融服務等措施。懲戒措施應兼具有效性、適當性和懲戒性，應明確相關行為的認定主體、處罰主體，從而讓措施得到有效落實。
二是修訂《刑法》，對性質惡劣、危害嚴重的行為給予刑事處罰。建議在《刑法》“破壞金融管理秩序罪”部分增設“專營買賣銀行賬戶和支付賬戶罪”，以打擊嚴重的專營買賣銀行賬戶和支付賬戶的行為。
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