洪艷蓉
法學(xué)教授
北京大學(xué)法院院
發(fā)布時(shí)間：2025-08-25 19:11:20
最高人民法院關(guān)于
完善信用卡監(jiān)管政策維護(hù)金融安全的
司法建議書
法建〔2023〕2號(hào)
國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)人民銀行：
信用卡是拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)的“生力軍”，在便利群眾支付和日常消費(fèi)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮與發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。隨著人民群眾消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變、金融科技的進(jìn)步及監(jiān)管政策的優(yōu)化，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信用卡業(yè)務(wù)得到長(zhǎng)足發(fā)展，金融服務(wù)的質(zhì)效不斷提升。
但是，從人民法院受理越來(lái)越多涉信用卡案件的情況看，部分發(fā)卡銀行經(jīng)營(yíng)行為尚不夠?qū)徤?，自主催收?zé)任還待壓實(shí)，信用卡糾紛訴源治理、多元訴前解紛功能作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，導(dǎo)致近五年來(lái)信用卡糾紛案件迅猛增長(zhǎng)。2018年至2022年全國(guó)法院共審結(jié)一審信用卡糾紛307.8萬(wàn)件，占銀行全部起訴案件的37.3%，占全部金融商事案件的28.2%；2022年審結(jié)79.2萬(wàn)件，所占案件比例較2018年增長(zhǎng)了77.5%。信用卡糾紛已成為許多基層法院收案最多的民商事案件。截至2023年2月底，全國(guó)信用卡逾期客戶數(shù)約2976.64萬(wàn)人，潛在糾紛案件數(shù)量巨大，危害金融安全。結(jié)合人民法院受理案件情況并會(huì)同基層發(fā)卡銀行調(diào)研，信用卡糾紛數(shù)量大、增長(zhǎng)快的主要原因有如下幾個(gè)方面：
一是部分金融機(jī)構(gòu)存在授予不適格客戶大額信用額度等問(wèn)題，催生債務(wù)違約和社會(huì)矛盾。截至2022年末，全國(guó)信用卡累計(jì)發(fā)卡7.98億張，人均持有信用卡0.57張。授信總額22.14萬(wàn)億元，透支余額8.69萬(wàn)億元，逾期還款90天以上的余額1598億元。一些銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者平臺(tái)不顧客戶自身還款能力，為完成“業(yè)績(jī)”考核一味誘導(dǎo)不適格客戶盲目借貸、超前消費(fèi)，甚至利用優(yōu)勢(shì)·地位以默認(rèn)勾選、強(qiáng)制勾選等方式，搭售客戶非自主意愿的金融產(chǎn)·品或服務(wù)，導(dǎo)致持卡人過(guò)度負(fù)債。如，在孫張紅與交通銀行股份有限公司山西省分行信用卡糾紛—案[（2021)晉01民終443號(hào)]中，交行信用卡中心將孫張紅的4萬(wàn)元年度工資流水認(rèn)定為13萬(wàn)元，進(jìn)而提供明顯超出其收入水平的授信額度。為收回款項(xiàng)，該行催收人員還引導(dǎo)用卡人到超市刷單還款、到買單吧APP辦理預(yù)借現(xiàn)金業(yè)務(wù)用于還款，終因客戶實(shí)際償付能力不足，導(dǎo)致逾期還款4萬(wàn)多元并形成訴訟（詳見(jiàn)附件1）。由于信用卡息費(fèi)高于普通貸款，許多銀行將信用卡現(xiàn)金分期業(yè)務(wù)應(yīng)用于美容貸、汽車貸、消費(fèi)貸、培訓(xùn)貸等場(chǎng)景，“名卡實(shí)貸”，變相提高貸款利率，金融創(chuàng)新偏離企業(yè)誠(chéng)信。如，在余年華與襄陽(yáng)市中昌實(shí)業(yè)有限公司買賣合同糾紛一案[（2015）鄂襄陽(yáng)中民四終字第00653號(hào)]中，汽車經(jīng)銷商中昌公司利用其與商業(yè)銀行的合作關(guān)系，以客戶名義申請(qǐng)購(gòu)車授信、在客戶并未實(shí)際購(gòu)車的情況下套取銀行貸款，并以擔(dān)保費(fèi)、家訪費(fèi)等名義向客戶收費(fèi)（詳見(jiàn)附件2)。信用卡業(yè)務(wù)合規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)不足，部分商業(yè)銀行甚至在信用卡消費(fèi)分期業(yè)務(wù)中規(guī)定，無(wú)論分期客戶是否實(shí)際使用資金，均須就信用卡授信額度按月還本付息。如，在中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行北京順義支行與金永信用卡糾紛一案[（2022）京0113民初10539號(hào)門中，農(nóng)行在分期付款業(yè)務(wù)合同中要求客戶承諾一旦辦理成功，不論是否實(shí)際使用均按對(duì)賬單顯示金額還本付息，當(dāng)客戶在辦卡當(dāng)天向柜臺(tái)經(jīng)辦人員提出退卡要求時(shí)，柜員要求客戶另行通過(guò)電話銀行申請(qǐng)并需扣除一期手續(xù)費(fèi)，致使雙方權(quán)利義務(wù)失衡，嚴(yán)重違反公平原則（詳見(jiàn)附件3)。常見(jiàn)糾紛須防非同尋常安全隱患，以上不當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為，不僅推高了業(yè)務(wù)糾紛量，還引發(fā)不少極端事件，潛在影響社會(huì)穩(wěn)定因素不容忽視。
二是現(xiàn)有制度未能有效壓實(shí)商業(yè)銀行自行催收責(zé)任。商業(yè)銀行作為出借人和債權(quán)人，是清收債務(wù)、化解糾紛的第一責(zé)任人。但在商業(yè)銀行提交給法院的起訴狀中，基本沒(méi)有關(guān)于糾紛形成及有關(guān)解紛經(jīng)過(guò)的介紹。從實(shí)踐情況看，客戶逾期還款，商業(yè)銀行主要通過(guò)短信和電話方式進(jìn)行催收，很少采用“面對(duì)面”方式與客戶協(xié)商還款，自行催收流于形式，加之50%以上逾期客戶變更預(yù)留聯(lián)系方式導(dǎo)致失聯(lián)，監(jiān)管部門又限制商業(yè)銀行自行獲取逾期客戶其他聯(lián)系方式，致商業(yè)銀行不將聯(lián)系客戶自行催收作為工作重點(diǎn)，而輕易轉(zhuǎn)向訴訟清收，以更高成本的司法資源替代成本較低且更為有效的自力催收措施。
三是商業(yè)銀行訴訟清收多是滿足考核要求，卻實(shí)效不彰。2022年商業(yè)銀行信用卡不良貸款余額1598億元，占商業(yè)銀行全部不良貸款的5.3%，不良率為1.85%，資產(chǎn)質(zhì)量平穩(wěn)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但由于財(cái)政部規(guī)定商業(yè)銀行對(duì)10萬(wàn)元以上信用卡透支款項(xiàng)呆賬核銷的前提是取得法院終結(jié)執(zhí)行或終結(jié)本次執(zhí)行裁定，以及許多商業(yè)銀行總行通過(guò)設(shè)置起訴案件數(shù)、核銷率等指標(biāo)對(duì)下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，導(dǎo)致商業(yè)銀行為了完成考核而訴訟，并未將工作重心聚焦在窮盡催收手段、防范逾期客戶形成方面。從案件審理和執(zhí)行看，2022年北京法院涉信用卡案件缺席判決率89.54％，上海法院涉信用卡案件缺席判決率86.63％；2018至2022年五年間，北京法院信用卡糾紛案件執(zhí)行到位率5.76％；上海法院信用卡糾紛案件執(zhí)行到位率3.99％。商業(yè)銀行通過(guò)訴訟追債實(shí)效如此差，并未引起應(yīng)有的足夠重視。
習(xí)近平總書記2020年11月在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為“訴訟大國(guó)”。我國(guó)有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度。”中央深改委第十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》明確要求：“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量，”同時(shí)要求人民法院積極運(yùn)用司法建議等形式對(duì)執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍性問(wèn)題提出訴源治理建議。為進(jìn)一步加強(qiáng)信用卡糾紛訴源治理，以高質(zhì)量的金融監(jiān)管和司法保障服務(wù)信用卡業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下司法建議：
一、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)信用卡及信用類消費(fèi)貸業(yè)務(wù)監(jiān)管，從源頭上有效減少違約糾紛。
自2016年國(guó)家開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治以來(lái)，許多商業(yè)銀行為搶占原P2P平臺(tái)市場(chǎng)，大力開(kāi)展以信用類消費(fèi)貸為代表的銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)的同時(shí)，對(duì)相應(yīng)的放貸社會(huì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)注明顯不足，導(dǎo)致信用卡糾紛和信用類消費(fèi)貸款糾紛增長(zhǎng)迅猛，兩類糾紛日益同質(zhì)化。審慎放貸不僅是商業(yè)銀行的法定義務(wù)，也是履行為借款人設(shè)定相應(yīng)財(cái)務(wù)約束、培養(yǎng)理性消費(fèi)習(xí)慣的社會(huì)責(zé)任。建議國(guó)家金融監(jiān)督管理總局高度關(guān)注兩類業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)口和業(yè)務(wù)可持續(xù)性，加強(qiáng)對(duì)兩類業(yè)務(wù)的微觀審慎監(jiān)管，強(qiáng)化金融消費(fèi)者適當(dāng)性管理，督促金融機(jī)構(gòu)審慎放貸、按需授信，嚴(yán)控大額；促進(jìn)信用卡和信用類消費(fèi)貸回歸“小額、消費(fèi)”本源，提升真實(shí)場(chǎng)景消費(fèi)占比，有效引領(lǐng)、支持科學(xué)理性消費(fèi)，堅(jiān)決杜絕類似P2P風(fēng)險(xiǎn)再度發(fā)生。
二、優(yōu)化相關(guān)考核指標(biāo)，從前端解商業(yè)銀行訴訟壓力。
《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》第二十三條規(guī)定：“各有關(guān)部門要結(jié)合本系統(tǒng)實(shí)際，研究落實(shí)加強(qiáng)訴源治理工作具體措施，加大對(duì)下指導(dǎo)考核力度，將體現(xiàn)訴源治理成果的實(shí)效性指標(biāo)納入目標(biāo)考核體系”。為避免信用卡糾紛因考核成訟，實(shí)際導(dǎo)致更大量“誰(shuí)都沒(méi)有責(zé)任”的企業(yè)損失，建議國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)人民銀行進(jìn)一步研究信用卡透支款項(xiàng)呆賬核銷條件，切實(shí)改變實(shí)踐中簡(jiǎn)單將司法文書作為核銷依據(jù)、前端發(fā)卡審核環(huán)節(jié)無(wú)責(zé)任追究的狀況，推動(dòng)完善信用卡從發(fā)卡授信到壞賬核銷的有效管控機(jī)制。商業(yè)銀行因開(kāi)展信用卡業(yè)務(wù)所形成的壞賬損失，是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，是否核銷應(yīng)當(dāng)尊重其自主有效監(jiān)管下的商業(yè)判斷。防范銀行從發(fā)卡授信到核銷道德風(fēng)險(xiǎn)的功能主要應(yīng)由商業(yè)銀行內(nèi)部治理和外部金融監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督及紀(jì)檢監(jiān)督擔(dān)當(dāng)作為，管理層未勤勉履職導(dǎo)致商業(yè)銀行損失的，依法應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)政務(wù)乃至法律責(zé)任。在追責(zé)問(wèn)責(zé)體系已經(jīng)比較完善的情況下，不能再簡(jiǎn)單以司法裁判文書作為10萬(wàn)元以上透支款項(xiàng)的核銷標(biāo)準(zhǔn)，致管理層責(zé)任不能落實(shí)的責(zé)任人以司法清收掩蓋不審慎發(fā)卡及自行催收環(huán)節(jié)的失職瀆職行為。建議國(guó)家金融監(jiān)督管理總局研究推動(dòng)各商業(yè)銀行總行進(jìn)一步考慮形式化催收不成即簡(jiǎn)單使糾紛成訴的不合理考核指標(biāo)，有力有效壓實(shí)商業(yè)銀行自主催收責(zé)任。
三、更好履行金融債權(quán)保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，從中端提升銀行解紛和自行催收能力。
金融債權(quán)保護(hù)關(guān)系金融安全，金融監(jiān)管部門責(zé)無(wú)旁貸。針對(duì)信用卡糾紛小額、面廣且具有征信懲戒的特點(diǎn)，信用卡債權(quán)清收應(yīng)堅(jiān)持“銀行自行催收為主、惡意逃廢債司法訴訟斷后”的政策。依法提升銀行自行催收能力，是有效化解糾紛的重中之重。為此，建議國(guó)家金融監(jiān)督管理總局支持銀行開(kāi)展失聯(lián)客戶信息修復(fù)工作，適當(dāng)提高銀行收集使用逾期客戶信息的監(jiān)管容忍度，促推銀行與三大電信運(yùn)營(yíng)商等建立常態(tài)化失聯(lián)修復(fù)機(jī)制，盡量避免因未適當(dāng)修復(fù)造成客戶失聯(lián)而導(dǎo)致銀行債權(quán)落空。國(guó)家發(fā)展改革委與中國(guó)人民銀行共同起草的《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第九十八條規(guī)定，信用信息主體已糾正失信行為的，認(rèn)定單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)刪除失信信息。建議中國(guó)人民銀行研究更為靈活的征信懲戒措施，共同推動(dòng)修改《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條的剛性規(guī)定。為最大限度化解糾紛和保障金融債權(quán)，有必要允許信用卡逾期客戶通過(guò)主動(dòng)還款修復(fù)不良征信，以實(shí)現(xiàn)客戶、銀行和社會(huì)的“多贏”。
習(xí)近平總書記深刻指出：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端，治未病?！睆募m紛化解的規(guī)律看，解紛時(shí)點(diǎn)越靠前，成本越低、成效越高。為加強(qiáng)信用卡和信用類消費(fèi)貸糾紛訴源治理，推動(dòng)法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，切實(shí)維護(hù)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，我院在前期充分調(diào)研論證基礎(chǔ)上，擬就信用卡及信用類消費(fèi)貸糾紛案件的辦理出臺(tái)訴訟規(guī)范，建議國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)人民銀行結(jié)合相應(yīng)管理舉措從嚴(yán)實(shí)施，與我院聯(lián)合發(fā)文，促進(jìn)相關(guān)舉措落地落實(shí)：
（一) 進(jìn)一步規(guī)范信用卡及信用類消費(fèi)貸糾紛提起訴訟的前提。
結(jié)合信用卡業(yè)務(wù)實(shí)際開(kāi)展情況，研究支持、鼓勵(lì)商業(yè)銀行自主催收的措施和辦法，以更好保護(hù)金融債權(quán)安全。對(duì)商業(yè)銀行自主催收后仍無(wú)法確定持卡人準(zhǔn)確身份信息、地址、聯(lián)系方式及財(cái)產(chǎn)線索的逾期透支賬款，允許從嚴(yán)審核下的核銷，避免無(wú)效訴訟擴(kuò)大商業(yè)銀行自身?yè)p失。
（二）對(duì)信用卡及信用類消費(fèi)貸案件“簡(jiǎn)案快審快執(zhí)”。
對(duì)于進(jìn)入司法程序的案件，發(fā)揮智慧法院建設(shè)功效，推進(jìn)人民法院和金融機(jī)構(gòu)區(qū)塊鏈平臺(tái)的跨鏈協(xié)同應(yīng)用機(jī)制，用技術(shù)手段解決信用卡案件立案、舉證、證據(jù)認(rèn)定等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案類案快審快執(zhí)，降低金融債權(quán)回收成本。
（三）以典型案例助推誠(chéng)實(shí)守信金融環(huán)境建設(shè)。
一個(gè)案例勝過(guò)一打文件。對(duì)惡意逃廢債、信用卡詐騙、“債鬧”“代理維權(quán)”黑灰產(chǎn)等制約信用卡業(yè)務(wù)健康發(fā)展的違法犯罪行為，人民法院總體提供民事和刑事典型案例，監(jiān)管部門單獨(dú)或會(huì)同人民法院不定期向社會(huì)發(fā)布，加大釋法宣傳和警示教育力度，對(duì)惡意違約、違法、犯罪行為形成震，大力營(yíng)造金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)、客戶誠(chéng)實(shí)守信的市場(chǎng)環(huán)境，規(guī)范金融市場(chǎng)秩序，切實(shí)保障金融債權(quán)安全。
請(qǐng)你單位在收到本建議書后及時(shí)研究，采取有效措施推進(jìn)有關(guān)工作，并在收到建議書后兩個(gè)月內(nèi)，向我院書面反饋開(kāi)展相關(guān)工作情況。我院將積極配合你單位抓好抓實(shí)信用卡糾紛訴源治理工作，共同推進(jìn)信用卡業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。
附件：1.（2021)晉01民終443號(hào)案件案情提要
2.（2015)鄂襄陽(yáng)中民四終字第653號(hào)案件案情提要
3.（2022）京0113民初10539號(hào)案件案情提要
聯(lián)系人：葛洪濤67556866
抄送：財(cái)政部、司法部。
最高人民法院
2023年8月13日
附件2-1
（2021）晉01民終443號(hào)案件案情提要
根據(jù)上海銀保監(jiān)局滬銀保監(jiān)訪復(fù)〔2020〕6902號(hào)舉報(bào)事項(xiàng)答復(fù)書確認(rèn)的事實(shí)，交通銀行信用卡中心將孫張紅提供的4萬(wàn)元年度工資流水認(rèn)定為13萬(wàn)元，進(jìn)而授予固定額度4.2萬(wàn)元，同時(shí)還多次授予7.2萬(wàn)元、5.4萬(wàn)元與4萬(wàn)元的分期額度，明顯超出了用卡人承受能力，導(dǎo)致孫張紅最終逾期4萬(wàn)多元并形成訴訟。為收回款項(xiàng)，交通銀行信用卡中心催收人員還引導(dǎo)用卡人員到超市刷單或到買單吧APP辦理預(yù)借現(xiàn)金業(yè)務(wù)用于還款。雖然銀行起訴主張持卡人償還本息的訴訟請(qǐng)求最終得到法院支持，但銀行在發(fā)卡授信以及催收過(guò)程中存在的明顯不當(dāng)，侵犯了金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，社會(huì)效果較為惡劣。
附件2-2
（2015）鄂襄陽(yáng)中民四終字第653號(hào)案件案情提要
汽車經(jīng)銷商中昌公司利用其與商業(yè)銀行的合作關(guān)系，和余年華簽訂汽車貸款定購(gòu)合同，約定余年華通過(guò)信用卡分期付款方式，向商業(yè)銀行貸款30萬(wàn)元，中昌公司收取還款責(zé)任金、購(gòu)車保證金、擔(dān)保費(fèi)、調(diào)查費(fèi)和其他費(fèi)用共計(jì)5.4萬(wàn)元。后余年華申請(qǐng)信用卡并以分期付款方式貸款30萬(wàn)元后，未實(shí)際購(gòu)買中昌公司銷售的汽車。就中昌公司收取的費(fèi)用，余華年起訴要求償還，法院判決支持了除2.4萬(wàn)元擔(dān)保費(fèi)之外的其他費(fèi)用。此案反映出消費(fèi)貸款場(chǎng)景下易存在交易行為混亂的現(xiàn)象。
附件2一3
（2022）京0113民初10539號(hào)案件案情提要
金永向中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行申請(qǐng)了15萬(wàn)元的信用卡樂(lè)分易分期付款業(yè)務(wù)。辦卡當(dāng)天金永以辦卡目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)為由向柜臺(tái)人員要求退卡，工作人員讓其打電話找客服解決（根據(jù)領(lǐng)卡合同約定，電話辦理退卡要收取第一期手續(xù)費(fèi)）。金永未聯(lián)系電話客服辦理退卡事宜，亦未使用該信用卡額度。
后農(nóng)業(yè)銀行起訴要求金永償還信用卡本金、利息及手續(xù)費(fèi)共計(jì)16.4萬(wàn)余元。法院認(rèn)為，商業(yè)銀行在辦理信用卡時(shí)對(duì)格式條款未盡提示說(shuō)明義務(wù)，且在金永未實(shí)際消費(fèi)情況下，要求金永先行償還全部未使用額度，致使雙方權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡，即便對(duì)格式條款盡到提示說(shuō)明義務(wù)，也應(yīng)因該條款不合理加重持卡人責(zé)任而認(rèn)定無(wú)效。據(jù)此駁回了農(nóng)業(yè)銀行的訴訟請(qǐng)求。
1人贊
+1
