洪艷蓉
法學教授
北京大學法院院
發(fā)布時間：2025-08-25 19:11:20
最高人民法院關(guān)于
完善信用卡監(jiān)管政策維護金融安全的
司法建議書
法建〔2023〕2號
國家金融監(jiān)督管理總局、中國人民銀行：
信用卡是拉動社會消費的“生力軍”，在便利群眾支付和日常消費、推動經(jīng)濟繁榮與發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。隨著人民群眾消費觀念的轉(zhuǎn)變、金融科技的進步及監(jiān)管政策的優(yōu)化，銀行業(yè)金融機構(gòu)的信用卡業(yè)務得到長足發(fā)展，金融服務的質(zhì)效不斷提升。
但是，從人民法院受理越來越多涉信用卡案件的情況看，部分發(fā)卡銀行經(jīng)營行為尚不夠?qū)徤?，自主催收責任還待壓實，信用卡糾紛訴源治理、多元訴前解紛功能作用沒有得到有效發(fā)揮，導致近五年來信用卡糾紛案件迅猛增長。2018年至2022年全國法院共審結(jié)一審信用卡糾紛307.8萬件，占銀行全部起訴案件的37.3%，占全部金融商事案件的28.2%；2022年審結(jié)79.2萬件，所占案件比例較2018年增長了77.5%。信用卡糾紛已成為許多基層法院收案最多的民商事案件。截至2023年2月底，全國信用卡逾期客戶數(shù)約2976.64萬人，潛在糾紛案件數(shù)量巨大，危害金融安全。結(jié)合人民法院受理案件情況并會同基層發(fā)卡銀行調(diào)研，信用卡糾紛數(shù)量大、增長快的主要原因有如下幾個方面：
一是部分金融機構(gòu)存在授予不適格客戶大額信用額度等問題，催生債務違約和社會矛盾。截至2022年末，全國信用卡累計發(fā)卡7.98億張，人均持有信用卡0.57張。授信總額22.14萬億元，透支余額8.69萬億元，逾期還款90天以上的余額1598億元。一些銀行業(yè)金融機構(gòu)或者平臺不顧客戶自身還款能力，為完成“業(yè)績”考核一味誘導不適格客戶盲目借貸、超前消費，甚至利用優(yōu)勢·地位以默認勾選、強制勾選等方式，搭售客戶非自主意愿的金融產(chǎn)·品或服務，導致持卡人過度負債。如，在孫張紅與交通銀行股份有限公司山西省分行信用卡糾紛—案[（2021)晉01民終443號]中，交行信用卡中心將孫張紅的4萬元年度工資流水認定為13萬元，進而提供明顯超出其收入水平的授信額度。為收回款項，該行催收人員還引導用卡人到超市刷單還款、到買單吧APP辦理預借現(xiàn)金業(yè)務用于還款，終因客戶實際償付能力不足，導致逾期還款4萬多元并形成訴訟（詳見附件1）。由于信用卡息費高于普通貸款，許多銀行將信用卡現(xiàn)金分期業(yè)務應用于美容貸、汽車貸、消費貸、培訓貸等場景，“名卡實貸”，變相提高貸款利率，金融創(chuàng)新偏離企業(yè)誠信。如，在余年華與襄陽市中昌實業(yè)有限公司買賣合同糾紛一案[（2015）鄂襄陽中民四終字第00653號]中，汽車經(jīng)銷商中昌公司利用其與商業(yè)銀行的合作關(guān)系，以客戶名義申請購車授信、在客戶并未實際購車的情況下套取銀行貸款，并以擔保費、家訪費等名義向客戶收費（詳見附件2)。信用卡業(yè)務合規(guī)經(jīng)營意識不足，部分商業(yè)銀行甚至在信用卡消費分期業(yè)務中規(guī)定，無論分期客戶是否實際使用資金，均須就信用卡授信額度按月還本付息。如，在中國農(nóng)業(yè)銀行北京順義支行與金永信用卡糾紛一案[（2022）京0113民初10539號門中，農(nóng)行在分期付款業(yè)務合同中要求客戶承諾一旦辦理成功，不論是否實際使用均按對賬單顯示金額還本付息，當客戶在辦卡當天向柜臺經(jīng)辦人員提出退卡要求時，柜員要求客戶另行通過電話銀行申請并需扣除一期手續(xù)費，致使雙方權(quán)利義務失衡，嚴重違反公平原則（詳見附件3)。常見糾紛須防非同尋常安全隱患，以上不當經(jīng)營行為，不僅推高了業(yè)務糾紛量，還引發(fā)不少極端事件，潛在影響社會穩(wěn)定因素不容忽視。
二是現(xiàn)有制度未能有效壓實商業(yè)銀行自行催收責任。商業(yè)銀行作為出借人和債權(quán)人，是清收債務、化解糾紛的第一責任人。但在商業(yè)銀行提交給法院的起訴狀中，基本沒有關(guān)于糾紛形成及有關(guān)解紛經(jīng)過的介紹。從實踐情況看，客戶逾期還款，商業(yè)銀行主要通過短信和電話方式進行催收，很少采用“面對面”方式與客戶協(xié)商還款，自行催收流于形式，加之50%以上逾期客戶變更預留聯(lián)系方式導致失聯(lián)，監(jiān)管部門又限制商業(yè)銀行自行獲取逾期客戶其他聯(lián)系方式，致商業(yè)銀行不將聯(lián)系客戶自行催收作為工作重點，而輕易轉(zhuǎn)向訴訟清收，以更高成本的司法資源替代成本較低且更為有效的自力催收措施。
三是商業(yè)銀行訴訟清收多是滿足考核要求，卻實效不彰。2022年商業(yè)銀行信用卡不良貸款余額1598億元，占商業(yè)銀行全部不良貸款的5.3%，不良率為1.85%，資產(chǎn)質(zhì)量平穩(wěn)，風險總體可控。但由于財政部規(guī)定商業(yè)銀行對10萬元以上信用卡透支款項呆賬核銷的前提是取得法院終結(jié)執(zhí)行或終結(jié)本次執(zhí)行裁定，以及許多商業(yè)銀行總行通過設(shè)置起訴案件數(shù)、核銷率等指標對下屬機構(gòu)進行考核，導致商業(yè)銀行為了完成考核而訴訟，并未將工作重心聚焦在窮盡催收手段、防范逾期客戶形成方面。從案件審理和執(zhí)行看，2022年北京法院涉信用卡案件缺席判決率89.54％，上海法院涉信用卡案件缺席判決率86.63％；2018至2022年五年間，北京法院信用卡糾紛案件執(zhí)行到位率5.76％；上海法院信用卡糾紛案件執(zhí)行到位率3.99％。商業(yè)銀行通過訴訟追債實效如此差，并未引起應有的足夠重視。
習近平總書記2020年11月在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)：“我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，完善預防性法律制度?！敝醒肷罡奈谑舜螘h審議通過的《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》明確要求：“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量，”同時要求人民法院積極運用司法建議等形式對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題提出訴源治理建議。為進一步加強信用卡糾紛訴源治理，以高質(zhì)量的金融監(jiān)管和司法保障服務信用卡業(yè)務高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下司法建議：
一、進一步加強對信用卡及信用類消費貸業(yè)務監(jiān)管，從源頭上有效減少違約糾紛。
自2016年國家開展互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治以來，許多商業(yè)銀行為搶占原P2P平臺市場，大力開展以信用類消費貸為代表的銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務的同時，對相應的放貸社會責任和風險管理關(guān)注明顯不足，導致信用卡糾紛和信用類消費貸款糾紛增長迅猛，兩類糾紛日益同質(zhì)化。審慎放貸不僅是商業(yè)銀行的法定義務，也是履行為借款人設(shè)定相應財務約束、培養(yǎng)理性消費習慣的社會責任。建議國家金融監(jiān)督管理總局高度關(guān)注兩類業(yè)務的風險口和業(yè)務可持續(xù)性，加強對兩類業(yè)務的微觀審慎監(jiān)管，強化金融消費者適當性管理，督促金融機構(gòu)審慎放貸、按需授信，嚴控大額；促進信用卡和信用類消費貸回歸“小額、消費”本源，提升真實場景消費占比，有效引領(lǐng)、支持科學理性消費，堅決杜絕類似P2P風險再度發(fā)生。
二、優(yōu)化相關(guān)考核指標，從前端解商業(yè)銀行訴訟壓力。
《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》第二十三條規(guī)定：“各有關(guān)部門要結(jié)合本系統(tǒng)實際，研究落實加強訴源治理工作具體措施，加大對下指導考核力度，將體現(xiàn)訴源治理成果的實效性指標納入目標考核體系”。為避免信用卡糾紛因考核成訟，實際導致更大量“誰都沒有責任”的企業(yè)損失，建議國家金融監(jiān)督管理總局、中國人民銀行進一步研究信用卡透支款項呆賬核銷條件，切實改變實踐中簡單將司法文書作為核銷依據(jù)、前端發(fā)卡審核環(huán)節(jié)無責任追究的狀況，推動完善信用卡從發(fā)卡授信到壞賬核銷的有效管控機制。商業(yè)銀行因開展信用卡業(yè)務所形成的壞賬損失，是商業(yè)風險，是否核銷應當尊重其自主有效監(jiān)管下的商業(yè)判斷。防范銀行從發(fā)卡授信到核銷道德風險的功能主要應由商業(yè)銀行內(nèi)部治理和外部金融監(jiān)管、審計監(jiān)督及紀檢監(jiān)督擔當作為，管理層未勤勉履職導致商業(yè)銀行損失的，依法應當追究其相應政務乃至法律責任。在追責問責體系已經(jīng)比較完善的情況下，不能再簡單以司法裁判文書作為10萬元以上透支款項的核銷標準，致管理層責任不能落實的責任人以司法清收掩蓋不審慎發(fā)卡及自行催收環(huán)節(jié)的失職瀆職行為。建議國家金融監(jiān)督管理總局研究推動各商業(yè)銀行總行進一步考慮形式化催收不成即簡單使糾紛成訴的不合理考核指標，有力有效壓實商業(yè)銀行自主催收責任。
三、更好履行金融債權(quán)保護監(jiān)管職責，從中端提升銀行解紛和自行催收能力。
金融債權(quán)保護關(guān)系金融安全，金融監(jiān)管部門責無旁貸。針對信用卡糾紛小額、面廣且具有征信懲戒的特點，信用卡債權(quán)清收應堅持“銀行自行催收為主、惡意逃廢債司法訴訟斷后”的政策。依法提升銀行自行催收能力，是有效化解糾紛的重中之重。為此，建議國家金融監(jiān)督管理總局支持銀行開展失聯(lián)客戶信息修復工作，適當提高銀行收集使用逾期客戶信息的監(jiān)管容忍度，促推銀行與三大電信運營商等建立常態(tài)化失聯(lián)修復機制，盡量避免因未適當修復造成客戶失聯(lián)而導致銀行債權(quán)落空。國家發(fā)展改革委與中國人民銀行共同起草的《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（公開征求意見稿）》第九十八條規(guī)定，信用信息主體已糾正失信行為的，認定單位應當及時刪除失信信息。建議中國人民銀行研究更為靈活的征信懲戒措施，共同推動修改《征信業(yè)管理條例》第十六條的剛性規(guī)定。為最大限度化解糾紛和保障金融債權(quán)，有必要允許信用卡逾期客戶通過主動還款修復不良征信，以實現(xiàn)客戶、銀行和社會的“多贏”。
習近平總書記深刻指出：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端，治未病。”從糾紛化解的規(guī)律看，解紛時點越靠前，成本越低、成效越高。為加強信用卡和信用類消費貸糾紛訴源治理，推動法治力量向引導和疏導端用力，切實維護金融安全和社會穩(wěn)定，我院在前期充分調(diào)研論證基礎(chǔ)上，擬就信用卡及信用類消費貸糾紛案件的辦理出臺訴訟規(guī)范，建議國家金融監(jiān)督管理總局、中國人民銀行結(jié)合相應管理舉措從嚴實施，與我院聯(lián)合發(fā)文，促進相關(guān)舉措落地落實：
（一) 進一步規(guī)范信用卡及信用類消費貸糾紛提起訴訟的前提。
結(jié)合信用卡業(yè)務實際開展情況，研究支持、鼓勵商業(yè)銀行自主催收的措施和辦法，以更好保護金融債權(quán)安全。對商業(yè)銀行自主催收后仍無法確定持卡人準確身份信息、地址、聯(lián)系方式及財產(chǎn)線索的逾期透支賬款，允許從嚴審核下的核銷，避免無效訴訟擴大商業(yè)銀行自身損失。
（二）對信用卡及信用類消費貸案件“簡案快審快執(zhí)”。
對于進入司法程序的案件，發(fā)揮智慧法院建設(shè)功效，推進人民法院和金融機構(gòu)區(qū)塊鏈平臺的跨鏈協(xié)同應用機制，用技術(shù)手段解決信用卡案件立案、舉證、證據(jù)認定等問題，實現(xiàn)簡案類案快審快執(zhí)，降低金融債權(quán)回收成本。
（三）以典型案例助推誠實守信金融環(huán)境建設(shè)。
一個案例勝過一打文件。對惡意逃廢債、信用卡詐騙、“債鬧”“代理維權(quán)”黑灰產(chǎn)等制約信用卡業(yè)務健康發(fā)展的違法犯罪行為，人民法院總體提供民事和刑事典型案例，監(jiān)管部門單獨或會同人民法院不定期向社會發(fā)布，加大釋法宣傳和警示教育力度，對惡意違約、違法、犯罪行為形成震，大力營造金融機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營、客戶誠實守信的市場環(huán)境，規(guī)范金融市場秩序，切實保障金融債權(quán)安全。
請你單位在收到本建議書后及時研究，采取有效措施推進有關(guān)工作，并在收到建議書后兩個月內(nèi)，向我院書面反饋開展相關(guān)工作情況。我院將積極配合你單位抓好抓實信用卡糾紛訴源治理工作，共同推進信用卡業(yè)務高質(zhì)量發(fā)展。
附件：1.（2021)晉01民終443號案件案情提要
2.（2015)鄂襄陽中民四終字第653號案件案情提要
3.（2022）京0113民初10539號案件案情提要
聯(lián)系人：葛洪濤67556866
抄送：財政部、司法部。
最高人民法院
2023年8月13日
附件2-1
（2021）晉01民終443號案件案情提要
根據(jù)上海銀保監(jiān)局滬銀保監(jiān)訪復〔2020〕6902號舉報事項答復書確認的事實，交通銀行信用卡中心將孫張紅提供的4萬元年度工資流水認定為13萬元，進而授予固定額度4.2萬元，同時還多次授予7.2萬元、5.4萬元與4萬元的分期額度，明顯超出了用卡人承受能力，導致孫張紅最終逾期4萬多元并形成訴訟。為收回款項，交通銀行信用卡中心催收人員還引導用卡人員到超市刷單或到買單吧APP辦理預借現(xiàn)金業(yè)務用于還款。雖然銀行起訴主張持卡人償還本息的訴訟請求最終得到法院支持，但銀行在發(fā)卡授信以及催收過程中存在的明顯不當，侵犯了金融消費者的合法權(quán)益，社會效果較為惡劣。
附件2-2
（2015）鄂襄陽中民四終字第653號案件案情提要
汽車經(jīng)銷商中昌公司利用其與商業(yè)銀行的合作關(guān)系，和余年華簽訂汽車貸款定購合同，約定余年華通過信用卡分期付款方式，向商業(yè)銀行貸款30萬元，中昌公司收取還款責任金、購車保證金、擔保費、調(diào)查費和其他費用共計5.4萬元。后余年華申請信用卡并以分期付款方式貸款30萬元后，未實際購買中昌公司銷售的汽車。就中昌公司收取的費用，余華年起訴要求償還，法院判決支持了除2.4萬元擔保費之外的其他費用。此案反映出消費貸款場景下易存在交易行為混亂的現(xiàn)象。
附件2一3
（2022）京0113民初10539號案件案情提要
金永向中國農(nóng)業(yè)銀行申請了15萬元的信用卡樂分易分期付款業(yè)務。辦卡當天金永以辦卡目的無法實現(xiàn)為由向柜臺人員要求退卡，工作人員讓其打電話找客服解決（根據(jù)領(lǐng)卡合同約定，電話辦理退卡要收取第一期手續(xù)費）。金永未聯(lián)系電話客服辦理退卡事宜，亦未使用該信用卡額度。
后農(nóng)業(yè)銀行起訴要求金永償還信用卡本金、利息及手續(xù)費共計16.4萬余元。法院認為，商業(yè)銀行在辦理信用卡時對格式條款未盡提示說明義務，且在金永未實際消費情況下，要求金永先行償還全部未使用額度，致使雙方權(quán)利義務嚴重失衡，即便對格式條款盡到提示說明義務，也應因該條款不合理加重持卡人責任而認定無效。據(jù)此駁回了農(nóng)業(yè)銀行的訴訟請求。
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