李政｜集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資困境與對策——以北京市大興區(qū)為例
作者：李政
來源：中國國土資源經(jīng)濟,2025,38(3):46-53.
發(fā)布時間：2025-05-06 11:10:20
洪艷蓉
法學(xué)教授
北京大學(xué)法院院
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村居民增收增效，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。文章通過分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的重要意義和現(xiàn)實困境，發(fā)現(xiàn)存在融資主體市場認(rèn)可度不高、抵押物土地產(chǎn)權(quán)不完整、融資配套制度體系不健全等問題，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資受阻。文章結(jié)合北京市大興區(qū)的成功經(jīng)驗，總結(jié)出加強制度設(shè)計和制度保障、組建聯(lián)營公司和金融創(chuàng)新的成功實踐路徑和經(jīng)驗啟示，并對下一階段集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資工作提出相應(yīng)的政策建議。
作者簡介：李政（1990—），男，湖北省仙桃市人，中國工商銀行北京市分行普惠金融事業(yè)部經(jīng)理，會計碩士，主要研究方向：數(shù)字經(jīng)濟、普惠金融。
本文引用信息
李政,周振.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資困境與對策——以北京市大興區(qū)為例[J].中國國土資源經(jīng)濟,2025,38(3):46-53.
0 引言
1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的背景
2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的重要意義
3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的現(xiàn)實困境
4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的典型探索
5 政策建議
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有重要意義。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院多次就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作出戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，其后國家組織了兩輪并持續(xù)多年的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。黨的二十屆三中全會進(jìn)一步提出“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革”，開啟了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的新篇章。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實質(zhì)上是對農(nóng)村建設(shè)用地資源的優(yōu)化配置，將分散、閑置、低效的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行重新規(guī)劃、整合及必要的前期開發(fā)后，在所有權(quán)不變的前提下，創(chuàng)設(shè)使用權(quán)，進(jìn)而將所有權(quán)與使用權(quán)分離，將使用權(quán)以市場化方式從所有權(quán)人手中轉(zhuǎn)移至使用權(quán)人手中，由使用權(quán)人利用土地進(jìn)行建設(shè)及后續(xù)的開發(fā)和利用的過程。這一模式已在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓中得到了大量的實踐檢驗。值得一提的是，無論是國有建設(shè)用地出讓還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，相應(yīng)地塊的前期開發(fā)都面臨大量的資金需求。國有建設(shè)用地的前期開發(fā)成本主要涉及土地征收、“三通一平”、“五通一平”等，資金來源一般為財政直接出資或政府平臺公司以地融資（該方式在2000—2014年較為盛行，2014年以后轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畬ｍ梻?；而與國有建設(shè)用地相比，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊在前期開發(fā)階段雖然可以免除土地征收的費用，但“通平”的成本并不能減少，甚至可能由于地處城市規(guī)劃區(qū)外，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，一般來說周邊道路和大市政需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資完成，需要的前期開發(fā)成本要高于國有土地。而由于其集體所有的性質(zhì)，收益大部分需由集體和集體經(jīng)濟組織成員享有，前期開發(fā)成本一般不能由國家財政直接投入或全額投入，需要由村集體籌資進(jìn)行開發(fā)，而村集體往往又不具備相應(yīng)的資金實力，只能通過融資方式獲取資金，待地塊成功入市后再償還融資，形成“融資—開發(fā)—入市—還款”的閉環(huán)。因此，解決融資問題對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市十分重要。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，國內(nèi)學(xué)者對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的融資問題進(jìn)行了相應(yīng)的研究。吳逾峰指出，我國金融支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地的力度不足，需要加大金融創(chuàng)新力度和支持力度。周清清、于淼等、王梓柟結(jié)合工作實際分別從商業(yè)銀行和政策性銀行的角度對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的發(fā)展現(xiàn)狀和融資實踐進(jìn)行剖析，認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資能夠緩解農(nóng)村開發(fā)的資金壓力，建議加大金融支持力度，破解集體土地融資困境。李紅強等通過調(diào)研分析，認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資存在需求旺盛和信貸約束的特點，但產(chǎn)權(quán)交易市場不健全、評估系統(tǒng)不完善、交易成本高等問題突出，需要驅(qū)動各方積極參與并推動金融創(chuàng)新。賈莉等通過深度訪談和問卷調(diào)查，利用層次分析法通過定量的方式，研究金融機構(gòu)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款供給意愿的影響因素，發(fā)現(xiàn)存在“金融排斥”現(xiàn)象，需要借助金融實踐經(jīng)驗進(jìn)行創(chuàng)新?？傮w來看，已有研究普遍較為籠統(tǒng)地論述“融資”，沒有清晰地區(qū)分不同階段的融資主體、融資需求。實際上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地前期開發(fā)階段需要的融資，與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以后中期投資建設(shè)的融資、后期產(chǎn)業(yè)運營的融資，在融資主體、方式、資金用途，以及還款的年限、來源、方式等方面是完全不同的，土地前期開發(fā)階段的融資對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的作用和意義遠(yuǎn)大于其他階段的融資。此外，已有研究較多關(guān)注“抵押”這一具體融資形式及相應(yīng)內(nèi)容，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的相關(guān)政策制度、融資主體、金融產(chǎn)品等多項內(nèi)容的創(chuàng)新，更需要全面系統(tǒng)的研究。本文通過分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地前期開發(fā)階段融資的作用，以及針對實踐中存在的問題，結(jié)合目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的現(xiàn)實困境和北京市大興區(qū)的實踐工作經(jīng)驗，總結(jié)梳理出一些對策和建議，以期拋磚引玉，為暢通集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資渠道、推動土地要素流轉(zhuǎn)、助力城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕提供參考。1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的背景國有建設(shè)用地使用權(quán)自20世紀(jì)80年代開始嘗試有償有限期出讓，國有建設(shè)用地市場在2000—2010年期間基本成熟，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市卻經(jīng)歷了較為漫長的歷程。集體土地流轉(zhuǎn)在20世紀(jì)70年代至90年代初期被絕對禁止，20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初嚴(yán)格管控，2000—2012年一些地方開展初步探索。黨的十八大以后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革被提上議程。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。2014年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年至2019年底，第一輪集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作在北京市大興區(qū)等全國33個縣（市、區(qū)）展開。結(jié)合試點的實際情況和實踐經(jīng)驗，2019年8月新修正的《土地管理法》及后續(xù)的《土地管理法實施條例》為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃除了法律障礙。2022年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的意見》，2023年3月自然資源部印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作方案》，標(biāo)志著第二輪試點工作全面啟動。在入市融資管理方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點之前，由于2004年修正的《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，當(dāng)時的“物權(quán)法”規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押”。因此，實踐中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地極少入市交易，一般也不為其辦理抵押，幾乎不涉及融資問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點啟動后，與入市試點工作相配套，相關(guān)部門先后出臺《中國銀監(jiān)會 國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號）（以下簡稱“26號文”）、《國家金融監(jiān)督管理總局 自然資源部關(guān)于做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款相關(guān)工作的通知》（金規(guī)〔2024〕3號）（以下簡稱“3號文”）等文件，金融機構(gòu)支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)也取得了一定的實踐經(jīng)驗。26號文首次明確“在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款”，并規(guī)定了相應(yīng)的程序。3號文基本延續(xù)了26號文的相關(guān)規(guī)定。各試點地區(qū)也根據(jù)實際情況出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見，完善管理辦法和操作細(xì)則，強化金融服務(wù)改革試點的支撐作用。
2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的重要意義順利推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資，是深化農(nóng)村土地制度改革和金融領(lǐng)域改革的重要制度安排，是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能、健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、推動地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新舉措。2.1 為土地前期開發(fā)整理提供資金支撐，是順利入市的有力保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在土地前期開發(fā)階段需要大量資金投入，其資金需求主要來自土地取得和前期開發(fā)。土地的取得成本包括收回土地承包經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)補償、房屋拆遷安置補償、勘測定界、方案編制、地價評估等費用。土地開發(fā)成本包括水、電、路、氣等“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。是否能夠順利實現(xiàn)融資直接決定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否順利入市。在市場經(jīng)濟條件下，通過市場化融資獲得資金是最便利、高效的方式。在土地前期開發(fā)階段，資金的需求主體是村集體經(jīng)濟組織，即土地的所有權(quán)人。但村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力往往十分有限，普遍不具備相應(yīng)的支付能力；而將國家財政資金直接用于村集體經(jīng)濟組織可能盈利（即后續(xù)的土地出讓）的投入，在當(dāng)前的國家財政管理制度下有諸多法理、法條及體制機制的障礙。由村集體經(jīng)濟組織進(jìn)行市場化融資，待土地出讓后以土地出讓收入還款，是破解前期開發(fā)階段資金問題的最佳辦法。2.2 為優(yōu)化資源配置提供市場化工具，是深化土地制度改革的迫切需要抵押是土地資產(chǎn)的重要權(quán)能，以地融資是促進(jìn)土地資源高效配置的重要手段。當(dāng)前，國有土地的融資制度、方式、渠道已基本成熟，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的制度供給總體仍十分欠缺。建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資制度，對于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)土地要素和資金等資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，創(chuàng)造和激發(fā)更加公平、更有活力的市場環(huán)境都具有重要作用。通過完善融資體系，可以加快實現(xiàn)對集體經(jīng)營性入市地塊的市場化定價，更好地縮小城鄉(xiāng)建設(shè)用地在權(quán)能、價值和利用效益等方面的差距,進(jìn)而實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”的改革目標(biāo)，對促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，以及保障集體與農(nóng)民的合法收益具有重要意義。2.3 為盤活農(nóng)村“沉睡”資源提供金融支撐，是金融支持鄉(xiāng)村振興的有效途徑城市工商企業(yè)、居民早已習(xí)慣將國有土地連同地上建筑物進(jìn)行抵押貸款，而長期以來許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民卻因拿不出有效抵押物而無法獲得資金投入生產(chǎn)，只能轉(zhuǎn)而尋求融資成本較高的民間借貸，農(nóng)村的資源始終無法轉(zhuǎn)化為資金、資本，鄉(xiāng)村資產(chǎn)閑置、土地低效利用等問題掣肘農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，其融資能夠盤活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)，全面激發(fā)農(nóng)村土地資源活力,促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理配置與高效利用。作為有效抵押物在獲取融資的同時還能極大地降低融資成本，激活農(nóng)村土地財產(chǎn)屬性與經(jīng)濟價值。2.4 為金融業(yè)下一階段發(fā)展提供新的標(biāo)的物，是新時代金融高質(zhì)量發(fā)展的必然要求根據(jù)葉興慶、董祚繼等專家學(xué)者的測算，目前全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有3000萬～5000萬畝。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告，從第一輪試點的33個地區(qū)情況來看，試點地區(qū)共查明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約141.5萬畝，自2015年初試點開始至2018年底，已入市地塊1萬余宗，面積達(dá)9萬余畝，總價款約257億元，其中辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款的228宗，總計金額38.6億元。據(jù)此可推算出平均每年入市率約為1.59%，每畝土地交易價格約為28.6萬元，貸款比率約為15%。從全國第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、全國第一筆農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的試點地區(qū)浙江省德清縣來看，該縣共有存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地1881宗，面積總計10691畝，自2015年初試點開始至2020年4月，已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地234宗，面積合計1928.56畝，成交金額達(dá)5.37億元，累計辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押65宗次，合計金額1.23億元。據(jù)此可推算出德清縣平均每年入市率約為3.4%，每畝土地交易價格為27.8萬元，貸款比率約為23%。按照全國可供入市面積3000萬～5000萬畝、每年入市率在1.59%（試點平均）至3.4%（德清典型值）之間估算，可得出平均每年入市面積約為48萬～170萬畝。每畝土地交易價格、貸款比率均取試點地區(qū)平均值，按照經(jīng)驗，土地入市拉動的投資效應(yīng)約為4～6倍，則每年由入市帶動的貸款總規(guī)模約為824億～4376億元。這還僅是基于試點相對審慎穩(wěn)妥的背景下推算出的結(jié)果，如入市全面推開后，實際可帶動的貸款總規(guī)模將更大，金融業(yè)務(wù)市場空間巨大。3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的現(xiàn)實困境盡管集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地前期開發(fā)階段的資金需求十分迫切，但從各試點地區(qū)實踐看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資仍存在一系列問題。融資主體市場認(rèn)可度不高、抵押物產(chǎn)權(quán)不夠完整、融資配套制度體系不夠健全等問題嚴(yán)重制約集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的有序推進(jìn)。3.1 集體經(jīng)濟組織作為融資主體的市場認(rèn)可度不高融資主體是指進(jìn)行融資活動，承擔(dān)融資責(zé)任和風(fēng)險的項目法人單位。任何融資都需要合法的主體，且要求其具有必要的償還能力。傳統(tǒng)的融資主體主要為政府、企業(yè)、金融機構(gòu)和個人，鮮有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟組織是在計劃經(jīng)濟體制下產(chǎn)生的，作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人代表，一方面，雖然其法人地位已經(jīng)明確，但是由其作為融資主體，有關(guān)融資合同的合同效力可能引發(fā)爭議；另一方面，盡管2021年出臺的《民法典》第九十六條已明確將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為特別法人，規(guī)定其“具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)”，但實踐中，集體經(jīng)濟組織特別法人這一制度尚不夠成熟，集體經(jīng)濟組織的成員不固定，不同農(nóng)戶（成員）在集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰，進(jìn)而是否會影響集體決策、是否具有實際的償還能力、是否具備足夠能力協(xié)調(diào)上級政府規(guī)劃、是否能有效處理后續(xù)收益分配進(jìn)而避免可能存在的糾紛，市場各方對此存在諸多疑問，導(dǎo)致對集體經(jīng)濟組織的法人主體地位認(rèn)可度、接受度不高，從而影響其融資能力。3.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地產(chǎn)權(quán)不夠完整集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押權(quán)能受限嚴(yán)重。一方面，2019年修正的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押”，但是同時也規(guī)定“集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，土地使用權(quán)人在融資抵押時仍然需要所有權(quán)人履行決策程序，導(dǎo)致抵押難度增大。另一方面，即便在國家批準(zhǔn)的入市試點地區(qū)，有關(guān)規(guī)定明確“允許開展抵押貸款”“在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款”，但細(xì)究相關(guān)規(guī)定，其強調(diào)的是“具備入市條件的……使用權(quán)”可以抵押。那么，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)通過入市等方式設(shè)立并轉(zhuǎn)移到企業(yè)名下前，仍由集體經(jīng)濟組織所有時，使用權(quán)是否可以獨立于所有權(quán)存在，法律上并不清晰，集體經(jīng)濟組織憑借其登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)去辦理抵押，也存在諸多難點。3.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地的融資配套制度體系不夠健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市目前在法律、政策層面已經(jīng)完全沒有障礙，但長期以來由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完整，交易量極少，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市缺乏必要的確權(quán)登記、資產(chǎn)評估、交易監(jiān)管、融資擔(dān)保等制度體系及相應(yīng)的流轉(zhuǎn)、交易平臺。雖然隨著改革的深化，這一情況正在逐步改善，但由于各地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易發(fā)展水平不一，對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資和事后監(jiān)管仍普遍缺少多層次、多形式的擔(dān)保體系和信息、產(chǎn)權(quán)查詢系統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的便捷服務(wù)機構(gòu)和市場風(fēng)險的應(yīng)對措施，二級市場也不夠健全，產(chǎn)權(quán)交易市場流動性不足，如果出現(xiàn)風(fēng)險，金融機構(gòu)難以有效“變現(xiàn)”。另外，一旦發(fā)生違約，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的處置范圍也存在一定的局限性，進(jìn)而影響了金融機構(gòu)的融資意愿及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的融資能力。
4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的典型探索
為推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革工作，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，國土資源部于2015年2月起在全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，2023年又啟動了深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。北京市大興區(qū)作為全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點區(qū)之一，是北京市唯一試點地區(qū)。通過8年的創(chuàng)新突破和努力實踐，形成了“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌、區(qū)級調(diào)控”及“以聯(lián)營公司為主體、以金融創(chuàng)新為支撐”的大興模式，被自然資源部確定為“特大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的典型案例”。試點工作啟動后，截至2021年12月末，大興區(qū)各鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市項目已取得銀行授信共計1185.74億元，融資余額達(dá)635.2億元（一級開發(fā)類594.32億元、二級開發(fā)類40.88億元），有力支撐了入市工作。4.1.1 加強頂層設(shè)計和制度保障，為融資主體提供政策依據(jù)北京市大興區(qū)成立專門的試點領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，協(xié)調(diào)各方資源，落實決策部署，研究重大問題，對推動試點工作起到重要作用。率先提出入市試點“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式。通過規(guī)劃調(diào)整、拆除騰退、集中布局，實現(xiàn)土地統(tǒng)籌、利益統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化工作統(tǒng)籌。積極研究制定《北京市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點不動產(chǎn)的登記辦法》《大興區(qū)集體建設(shè)用地試點規(guī)劃實施意見》，以及入市交易工作實施方案、入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法等制度性文件，確保區(qū)發(fā)展改革委、區(qū)財政局、北京市規(guī)自委大興分局、區(qū)環(huán)保局等部門能按規(guī)章制度出具試點項目各階段應(yīng)取得的合法合規(guī)性手續(xù)，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資提供規(guī)范化、制度化的管理依據(jù)。4.1.2 組建多村聯(lián)營公司，解決融資主體缺位問題針對村集體組織化程度不高和“融資主體缺位”等問題，大興區(qū)由多個村集體作為股東，以集體土地作價入股形式組建鎮(zhèn)級聯(lián)營公司，經(jīng)過民主程序，通過“一次授權(quán)、全權(quán)委托”方式，由聯(lián)營公司負(fù)責(zé)行使土地使用權(quán)及相關(guān)事項（包括用地報批、整治開發(fā)、拆除騰退、規(guī)劃建設(shè)、入市交易、合同簽訂、運營管理、收益分配）的決策，并以其為入市主體進(jìn)行融資，實現(xiàn)企業(yè)規(guī)范化、制度化管理，降低集體土地交易成本與經(jīng)營風(fēng)險。聯(lián)營公司合理考慮各村可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等權(quán)重設(shè)計股權(quán)結(jié)構(gòu)，通過合理分紅，更好統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（代表國家）、村集體、村民個人的收益。如大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)組建的鎮(zhèn)級聯(lián)營公司——北京匯瀛恒業(yè)有限公司，其股東為大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)、村民委員會和經(jīng)濟合作社，用于負(fù)責(zé)瀛海鎮(zhèn)集體土地入市具體項目。全區(qū)12個鎮(zhèn)組建17個鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司并完成工商注冊登記，涉及329個村、23.5萬名集體經(jīng)濟組織成員加入，分別占村級組織和成員總數(shù)的78%、82%。4.1.3 創(chuàng)新農(nóng)村土地金融產(chǎn)品，破解融資資金來源問題大興區(qū)在試點過程中，為滿足集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所需的資金需求，進(jìn)行了多項金融創(chuàng)新。一是根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地融資需求的特點，創(chuàng)新專屬金融產(chǎn)品。一方面，從集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押入手，大興區(qū)政府與轄內(nèi)金融機構(gòu)創(chuàng)新推出“以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后未來收益作為抵押”的專項金融產(chǎn)品，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)，并經(jīng)相關(guān)評估后可以辦理抵押手續(xù)，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前即可獲得貸款。另一方面，從集體經(jīng)營性建設(shè)用地項目整體授信入手，利用全國農(nóng)村金融改革試驗區(qū)的相關(guān)政策，加強農(nóng)村信用體系建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營主體銀行授信引導(dǎo)金融機構(gòu)為西紅門鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)南小街等集體經(jīng)營性建設(shè)用地項目進(jìn)行項目授信40億元，彌補抵押物產(chǎn)權(quán)不夠完整等問題，降低融資風(fēng)險。二是積極引導(dǎo)社會資本參與，拓寬融資渠道。為金融機構(gòu)與社會資本對集體經(jīng)營性建設(shè)用地項目發(fā)行信托或REITs產(chǎn)品提供政策支持，提升社會資本在鄉(xiāng)村投資建設(shè)項目的信心與積極性。在保障集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)開發(fā)的基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)社會資本以適當(dāng)比例參股聯(lián)營公司、參與合作開發(fā)，以此彌補融資的不足，同時完善社會資本進(jìn)入方式和退出渠道，規(guī)范參與形式、利益空間和利益取得方式，保障社會資本參與的合法權(quán)益和積極性。4.2.1 通過細(xì)化政策制度，提高集體經(jīng)濟組織的市場認(rèn)可度大興區(qū)在實踐過程中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一特別法人的經(jīng)濟活動行為通過地方性政策制度和管理辦法進(jìn)行細(xì)化，并且率先提出“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”這一模式，形成了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟體制。通過“統(tǒng)籌”協(xié)調(diào)市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府相關(guān)部門的聯(lián)動合作，平衡各利益相關(guān)方，合法合規(guī)地進(jìn)行市場化融資，從而提高集體經(jīng)濟組織的市場認(rèn)可度。4.2.2 通過委托代理模式，解決抵押權(quán)能受限問題大興區(qū)在實踐過程中通過成立鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司作為入市實施的主體，創(chuàng)新建立符合現(xiàn)代企業(yè)治理的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。通過組織創(chuàng)新，按照“一次授權(quán)、全權(quán)委托”的制度安排，允許聯(lián)營公司在授權(quán)范圍內(nèi)使用土地使用權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟活動。一方面，成立聯(lián)營公司提高了集體經(jīng)營性土地抵押融資的決策效率，解決了集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押權(quán)能受限的問題。另一方面，通過成立聯(lián)營公司豐富了入市主體的形式，解決了融資主體缺位的問題。4.2.3 通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新，彌補融資配套政策缺位問題大興區(qū)在實踐過程中通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品，打通金融支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的通道。在間接融資方面，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)分別以信用和抵押方式來給予入市項目融資。在直接融資方面，引導(dǎo)社會資本對入市項目進(jìn)行形式多樣的股權(quán)投資。同時建立“大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)級統(tǒng)籌資金池”作為增信和風(fēng)險緩釋措施，為區(qū)內(nèi)入市項目提供流動性支持，提高入市項目的融資可得性。有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，進(jìn)一步盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，對于深入實施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)和全局的現(xiàn)實意義。完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資制度，解決融資面臨的一系列問題，對促進(jìn)相關(guān)地塊順利入市意義重大。基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資的現(xiàn)狀和面臨的困境，結(jié)合北京市大興區(qū)所推行的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌、區(qū)級調(diào)控”“以聯(lián)營公司為主體、以金融創(chuàng)新為支撐”的大興模式和實踐經(jīng)驗，提出以下幾點政策建議。5.1 建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心制度體系新土地管理法已對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性予以明確，盡管國家層面尚未出臺全面推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)意見，但各試點地區(qū)已在積極探索。第二輪試點即將于2024年底到期。建議加快總結(jié)試點經(jīng)驗，盡快研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的暫行辦法或指導(dǎo)意見，明確可操作的具體流程，同步推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價制定、入市土地增值收益分配制度等工作，建立健全市場交易規(guī)則，明確交易平臺，完善規(guī)劃、投資、金融、稅收等配套制度，保障入市的健康發(fā)展。5.2 建立健全入市主體、土地一級開發(fā)主體、融資主體相協(xié)調(diào)的融資制度傳統(tǒng)的國有土地出讓模式中，出讓主體是地方政府，土地一級開發(fā)主體和融資主體都是隸屬于地方政府的土地儲備機構(gòu)或其授權(quán)的平臺公司，其集融資、開發(fā)、收益于一體，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系相對簡單。但在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐中，產(chǎn)生了集體向政府借款開發(fā)（以財政資金直接撥付）、組建聯(lián)營公司融資開發(fā)、委托政府儲備機構(gòu)收儲并融資開發(fā)等多種模式，不同模式的共同點在于，入市主體最后必然都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但土地一級開發(fā)主體和融資主體卻各不相同，村集體、村集體參股的公司、儲備機構(gòu)、平臺公司都有可能，甚至還有交叉重疊，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系涉及區(qū)級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體、農(nóng)戶、開發(fā)公司、融資公司、金融機構(gòu)等多方主體，十分復(fù)雜。相關(guān)制度設(shè)計的本意和初衷，既是為了解決集體法人地位不強、融資能力弱的問題，也是在集體與真正的市場之間構(gòu)建了一道“防火墻”，在保護(hù)相對弱勢的集體經(jīng)濟組織上發(fā)揮了重要作用，但客觀上也造成了土地一級開發(fā)主體、融資主體與真正的入市主體這三者之間的脫節(jié)。要確保“融資—開發(fā)—出讓—還款”的閉環(huán)暢通，需要更為精細(xì)的制度設(shè)計、更為精準(zhǔn)的實施把控，也需要理論層面更加全面的總結(jié)和提煉。如何兼顧效率與公平，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地前期開發(fā)階段的融資制度，確保入市主體、土地一級開發(fā)主體、融資主體相協(xié)調(diào)，將是下一步深化入市工作的關(guān)鍵性問題之一。在入市試點過程中，有關(guān)部門先后出臺政策文件，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市抵押辦法，但相關(guān)制度體系建設(shè)仍亟待深化和完善。例如，完善相關(guān)法律法規(guī)，從根本上解決集體經(jīng)濟組織自身不能直接融資、抵押物產(chǎn)權(quán)邊界不清晰等問題。完善融資配套制度，如集體土地地價評估體系、貸款風(fēng)險保障機制、貸后風(fēng)險監(jiān)管機制、抵押融資風(fēng)險分擔(dān)及補償機制、不動產(chǎn)登記信息查詢機制、抵押權(quán)實現(xiàn)的交易機制等。特別需要圍繞土地前期開發(fā)階段項目資本金的融資需求，開展政策創(chuàng)新，給予入市有力支撐。試點期間，由于入市范圍僅限于部分縣市、部分鎮(zhèn)村，項目資本金往往由財政出資或是財政牽頭統(tǒng)籌安排，但后續(xù)試點一旦在更大范圍推開，財政勢必難以全部保障。因此，亟需深入探討以產(chǎn)業(yè)基金、理財融資等方式為試點項目提供資本金配套融資服務(wù)；或是擴大資本金認(rèn)定范圍，認(rèn)定入市項目主體企業(yè)所有者權(quán)益中的永續(xù)債、產(chǎn)業(yè)基金入股部分為項目資本金，更好吸引社會資本投入，實現(xiàn)“融資—開發(fā)—入市—還款”的良性循環(huán)，確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的健康可持續(xù)。
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