洪艷蓉
法學教授
北京大學法院院
作者：世說芳語
來源：世說芳語
發(fā)布時間：2023-08-28 16:56:27
案例一
（2019）閩02行終64號
本案爭議焦點在于印章刻制備案登記行為是否為可訴的行政行為；上訴人潘某是否具備本案的原告主體資格。
本院認為，本案被訴的行政行為為湖里公安分局于2018年6月12日對盛建醫(yī)療器械公司申請刻制公司公章的備案登記行為。從“廈門公安公眾服務網”公開的信息可以看出，印章的刻制備案需要公安機關的核準受理。對“公章、財政章遺失需申請重新刻制”亦有具體明確的要求：即需提供在報紙上刊登的印章作廢聲明、申請重新刻制的報告、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本原件及復印件、法人代表本人持身份證原件及復印件等。案涉的印章備案登記行為具有對外宣示或公示的功能，對備案申請人以及利害關系人的合法權益存在影響，與行政機關處理內部事項的行政行為有本質的區(qū)別，因此，該印章備案登記行為應為可訴的行政行為。
上訴人潘某系盛建醫(yī)療器械公司的股東、監(jiān)事，且持有盛建醫(yī)療器械公司的原公章，盛建醫(yī)療器械公司的法定代表人以遺失為由，申請重新刻制盛建醫(yī)療器械公司的公章，并由被上訴人湖里公安分局進行備案登記，上訴人潘某與該備案登記行為具有利害關系，具備適格的原告主體資格。原審裁定認定上訴人潘某不具備原告主體的認定不當，應予更正。上訴人潘某主張其具備原告主體資格的上訴請求，本院予以支持。
據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項，《最高人民法院關于適用的解釋》第一百零九條第一款的規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷廈門市集美區(qū)人民法院（2018）閩0211行初162號行政裁定；
二、本案指令廈門市集美區(qū)人民法院繼續(xù)審理。
案例二
（2019）魯0983行初13號
關于印章刻制備案是否屬于被告的法定職責范圍，被告的備案行為如何認定。原告主張被告指派第三方公司刻制印章的行為系委托行為，該行為的法律后果應由被告承擔；且被告的備案行為對外具有公示和宣示的功能，對其他利害關系人的行為或確認企業(yè)行為的合法性具有指引作用。本院認為，2017年1月12日，國務院下發(fā)國發(fā)〔2017〕7號文件，決定取消39項中央指定地方實施的行政許可事項，其中第9項系公章刻制審批，取消審批后，實行公章刻制備案管理，繼續(xù)保留公安機關對公章刻制企業(yè)的審批，并要求公章刻制企業(yè)在刻制公章后，將用章單位、公章刻制申請人、印模等基本信息報公安機關備案。因此，公安機關對公章的刻制已經由原來的行政審批改為備案制度。公安機關對公章刻制企業(yè)的審批系對特種行業(yè)的行政審批，而非指定企業(yè)刻制印章，亦不存在委托企業(yè)刻制印章的行為。故公安機關自2017年1月12日起不再具有公章刻制審批的行政職能，第三人于2018年11月19日申請補刻公章的行為，無需經過被告公安局審批。公章刻制企業(yè)刻制公章后將基本信息向公安機關備案，該備案行為未設定新的權利義務，亦未對當事人及利害關系人的合法權益產生實際影響，不具有可訴性。
綜上，原告所訴公章刻制行為，不屬于被告公安局的行政職權范圍，公章備案行為亦不具有可訴性，依法應駁回原告的訴訟請求。
案例三
（2019）粵行申1892號
本案是印章備案行政糾紛，申訴審查的焦點是廣州市公安局天河分局對美百年公司的合同專用章（印章編碼XXX）、財務專用章（印章編碼XXX）、發(fā)票專用章（印章編碼XXX）、法定名稱章（印章編碼XXX）予以備案是否合法。美年公司由法人股東美百年公司認繳出資人民幣4000萬元，法人股東中赫公司認繳出資6000萬元，共同組建的聯營企業(yè)，林某某任公司執(zhí)行董事、公司法定代表人。美年公司在實際經營中，公章由公司股東各自派駐人員實施共管。2018年8月2日，美年公司法定代表人林某某以“遺失公章、財務專用章各一枚”為由，填寫《印章遺失（被搶、被盜）補刻登記表》，并于同日向印章刻制單位廣州市協(xié)意印章有限公司提交《公章備案申請書》及相關資料，申請刻制法定名稱章、財務專用章、發(fā)票專用章、合同專用章印章共4枚。同日，廣州市協(xié)意印章有限公司分別刻制合同專用章（印章編碼XXX）、財務專用章（印章編碼XXX）、發(fā)票專用章（印章編碼XXX）、法定名稱章（印章編碼XXX）。新刻制印章交付美年公司同時在印章治安管理信息系統(tǒng)上備案。美百年公司不服上述四枚新刻印章的備案行為，訴至原審法院請求予以撤銷。美年公司以原有印章丟失為由，進行印章重新備案，實質上否定了美百年公司原有共管印章的效力，排除了原有印章的合法使用，對美百年的合法權益造成重大影響，美百年公司與印章備案行為具有利害關系，具有提起本案訴訟的主體資格。
根據《國務院關于第三批取消中央指定地方實施行政許可事項的決定》[國發(fā)（2017）7號]及其附件目錄的規(guī)定，印章刻制行政許可取消后，實施備案制度，印章業(yè)務管理從“事前”審查變更為“事中事后監(jiān)管”。
從本案現有證據看，美年公司的舊有印章仍在原共管人手中，不屬于無法追回、失去控制的情形，公司法定代表人林某某明知公司印章并未遺失，虛構了個人遺失的事實，申請印章重新備案的事由明顯與客觀事實不符，重新備案缺乏事實基礎。
新印章完成備案后，美年公司管理人內部實際上同時存在兩套印章，對以房屋租賃、物業(yè)管理和中介服務為主營業(yè)務的美年公司客戶利益，可能造成重大影響。因此，行政機關發(fā)現印章重新備案缺乏事實依據，重新備案行為可能損害第三人利益甚至是公共利益的，應當及時主動撤銷。
本案中，美年公司的法定代表人林某某稱其遺失公章、財務專用章各一枚，申請補刻公章、財務專用章各一枚，但由其同日簽署的《公章備案申請書》中，申請刻制的是“法定名稱章、財務專用章、合同專用章、發(fā)票專用章”共計四枚，實際完成備案的印章也是四枚。天河公安分局在備案審查時，對申請材料存在明顯問題的備案申請，仍予以通過，未盡審慎審查義務。
一、二審法院據此判決撤銷涉案印章備案行為，經本院審查，并無不當。申請人申請再審主張，美百年公司與被訴行政行為不存在利害關系，不具有本案訴訟主體資格，被訴印章備案行為合法，原審法院超越行政訴訟的審查范圍，程序違法等，請求撤銷二審判決并改判駁回美百年公司的訴訟請求，因理據不足，本院不予采納。
案例四
（2019）蘇06行終333號
對于已經進行備案的印章刻制行為，利害關系人提出異議的，公安機關應當依法審查印章備案所需的證明文件是否齊備，印章的樣式、尺寸是否符合相關規(guī)定，新刻制的印章是否與其他已備案印章沖突等情形，對違法刻制印章進行備案的行為應當依法予以糾正。反之，若不存在違法刻制及應予撤銷備案、收繳印章情形的，公安機關未予撤銷備案及收繳印章的，則不構成行政行為違法。
通過對本案的全面審查，本院應認定通州區(qū)公安局未予收繳吳某某委托刻制的印章及未撤銷該印章備案行為并無不當，主要理由如下：
一、案涉印章刻制及備案所需的證明文件齊備。
江蘇省公安廳《關于改革加強公章刻制業(yè)治安管理工作的通知》（蘇公廳[2017]413號）附件2中規(guī)定，民辦非企業(yè)機構新刻公章應提交的材料：1.民政部門核發(fā)的社會團體、民辦非企業(yè)單位登記證書；2.法定代表人身份證原件及復印件，或者法定代表人的授權委托書和經辦人身份證原件及復印件。本案中，吳某某辦理印章刻制備案時，向通州區(qū)公安局提交了由通州區(qū)民政局核發(fā)的民辦非企業(yè)單位登記證書、學前教育機構登記注冊證書和吳某某本人的有效身份證明文件。且吳某某系蓓蕾幼兒園的法定代表人，本身具有代表單位對外處置單位事務的法定權利。應當認定，案涉印章刻制備案行為所需的證明文件合法齊備。
二、案涉印章刻制不以取得教育管理部門刻制許可為前置條件。
《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(國務院令第251號)、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(民政部令1999年第18號)、《民辦非企業(yè)單位印章管理規(guī)定》(民政部、公安部令2000年第20號)中設定的民辦非企業(yè)單位刻制印章審批項目，屬于《國務院關于取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定》（國法[2003]5號）中決定取消的行政審批項目。蓓蕾幼兒園屬于民辦非企業(yè)單位，吳某某委托刻制印章前，蓓蕾幼兒園已經取得通州區(qū)民政局核發(fā)的民辦非企業(yè)單位登記證書及學前教育機構登記注冊證書。故蓓蕾幼兒園刻制印章事項，并不需要經過教育管理部門先行進行刻制許可。上訴人提出的吳某某刻制印章未經教育管理部門許可，通州區(qū)公安局應予收繳印章的上訴主張，缺乏法律依據，本院不予支持。
三、蓓蕾幼兒園新舊法定代表人關于公司管理的爭議，并非公安機關處理的范圍。
公安機關對民辦非企業(yè)單位印章的查驗核對，以單位已在公安機關備案留存印章為基礎，公安機關對未有印章留存?zhèn)浒赣涗浀膯挝?，在進行印章備案登記時，并不具有審查其對外是否還實際使用其他印章的法定義務。上訴人孫某某持有的印章，未在公安機關進行留存?zhèn)浒傅怯?，教育主管部門也未予認可孫某某所持印章系其核發(fā)。孫某某與吳某某的印章紛爭，實際系蓓蕾幼兒園新、舊法定代表人關于公司管理、控制權的爭議，公安機關并不具有處理該爭議的法定職權。
此外，需要指出的是，蓓蕾幼兒園系民辦非企業(yè)單位，而在本案的印章備案程序中，被錯誤申報為企業(yè)單位，盡管該錯誤不影響蓓蕾幼兒園印章備案行為的合法性。但不適當的分類，不利于印章信息的檢索，被上訴人應當予以調整糾正。
案例五
（2018）遼0211行初72號
本院認為：第一，原告的訴請屬于行政訴訟受案范圍。被告于2018年2月8日決定繳銷原告的案涉印章。盡管這些印章至今沒有上繳和銷毀，但該決定已外化并發(fā)生法律效力。原告訴請“撤銷被告對原告的公章（210241000076855）、原告的財務專用章（210241000076856）、原告的合同專用章（210241000076858）、法人名章（沈博恩210241000076859）進行繳銷的行政行為”，應當是指請求撤銷印章繳銷的決定，所以，原告的訴請屬于行政訴訟受案范圍。被告辯稱的繳銷行為并未實際發(fā)生，對原告未產生實際影響，應裁定駁回原告的起訴一節(jié)，是將決定行為與執(zhí)行決定的行為混淆，觀點與法相悖，不應采納。
至于被告在遼寧省公安廳印章管理系統(tǒng)中將印章備案撤銷的行為，是公安機關的內部行政行為，依法不屬于行政訴訟受案范圍，對雙方就此問題的爭議，本案中不應考慮。
第二，被告具有作出被訴印章繳銷決定的法定職權?！秶鴦赵宏P于國家行政機關和企業(yè)事業(yè)單位社會團體印章管理的規(guī)定》第二十三條規(guī)定，“印章制發(fā)機關應當規(guī)范和加強印章制發(fā)的管理，嚴格辦理程序和審批手續(xù)。國家行政機關和企業(yè)事業(yè)單位、社會團體刻制印章，應到當地公安機關指定的刻章單位刻制”?？梢?，被告作為印章制發(fā)機關，有權作出被訴印章繳銷行為。
第三，原告的起訴沒有超過法定期限。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十四條第一款規(guī)定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。本案中，被告于2018年2月8日向原告的法定代表人沈博恩送達了印章繳銷告知書。但該告知書沒有向原告告知起訴期限。那么，原告的起訴期限應當自2018年2月9日起計算一年，即截止于2019年2月8日。原告于2018年11月向本院提起行政訴訟，顯然沒有超過法定的起訴期限。被告認為原告的起訴超過法定期限的觀點，沒有事實及法律依據，不應采納。
第四，被訴的印章繳銷決定認定事實的證據確鑿充分。⒈被告提供的身份證明、護照及營業(yè)執(zhí)照，能證明原告、沈博恩等身份。身份明確。⒉被告提供的大連日報刊登的聲明及增值稅專用發(fā)票，能證實原告聲明相關印章丟失，并以印章丟失為由申請補刻印章；⒊被告提供的群眾來訪登記表及關于普惠金融私刻印章宣告無效的申請，能證明雷某某等人帶著原告編號為2102212110672的公章反映原告公司的印章并未丟失，并提供了加蓋原告編號為2102212110672公章（已被原告聲明丟失）的《關于普惠金融私刻印章宣告無效的申請》。綜上，被告的證據，能夠證明原告在印章沒有丟失的情況下登報掛失了印章，隱瞞事實真相。被訴行政行為認定事實的證據是確鑿充分的。
第五，被訴的印章繳銷決定適用法律正確?！豆矙C關內部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》第十九條規(guī)定，對公安機關及其人民警察不合法、不適當的執(zhí)法活動，分別作出如下處理：㈠對錯誤的處理或者決定予以撤銷或變更。本案中，原告在印章沒有丟失的情況下，在報刊上刊登印章丟失作廢的聲明，并以此為由向被告申請重新刻制印章?；诖?，被告在不明實情的情況下準許重新刻制新印章并交付給原告?？梢?，原告并不符合印章丟失需重新刻制新印章的條件，被告準許其重新刻制印章是錯誤的。被告依據前述規(guī)定進行糾正，繼而作出印章繳銷決定，適用法律是正確的。綜上，原告的訴訟請求，沒有事實及法律依據，依法應予駁回。
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