《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，要“建立風險早期糾正硬約束制度，筑牢有效防控系統(tǒng)性風險的金融穩(wěn)定保障體系”。當前，金融風險防范化解處置的法治體系進一步完善：在立法層面，金融穩(wěn)定法已經(jīng)寫入《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》；在司法層面，司法程序防范化解金融風險的作用也進一步發(fā)揮。本期邀請專家，就完善我國金融風險防范化解處置法律機制問題展開分析，以期將相關(guān)研討推向深入。
李曙光
中國政法大學法與經(jīng)濟學研究院教授，博士生導師
本文系國家社會科學基金重大項目“防范系統(tǒng)性風險與健全金融穩(wěn)定長效法律機制研究”（項目編號：23&ZD157）、北京市社會科學基金重點項目“營商環(huán)境法治化與破產(chǎn)法現(xiàn)代化研究”（項目編號：22FXA004）的階段性研究成果。文章發(fā)表于《法律適用》2024年第12期“專題研究：金融風險防范化解處置的法律機制”欄目，第3-24頁。因文章篇幅較長，為方便電子閱讀，已略去原文注釋。在全球金融環(huán)境日益復雜的背景下，系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風險的防控成為各國面臨的重大挑戰(zhàn)。司法機制作為金融風險防范體系的重要組成部分，發(fā)揮著不可替代的作用。當前，我國已形成了中國特色的金融風險處置司法機制，并在實踐中積累了寶貴經(jīng)驗，但其中也存在一些不足。未來，應著力優(yōu)化司法處置制度設計、強化司法與行政銜接、完善重點領(lǐng)域風險處置制度并設立專業(yè)破產(chǎn)審判機構(gòu)，以提升金融風險處置的法治化與高效性，為構(gòu)建穩(wěn)健的金融風險防范體系提供理論支持與實踐指導。關(guān)鍵詞
金融風險 司法處置 府院聯(lián)動 金融穩(wěn)定 破產(chǎn)法防范化解金融風險，事關(guān)國家安全、發(fā)展全局、人民財產(chǎn)安全，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口。2019年2月，習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時強調(diào)：“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎性制度?！彪S著全球經(jīng)濟一體化進程的加速推進，金融風險的復雜性和傳染性愈加突出，成為各國政府與監(jiān)管機構(gòu)亟待解決的重大課題。歷史經(jīng)驗表明，金融危機的爆發(fā)往往伴隨著系統(tǒng)性風險的累積與釋放。自2008年國際金融危機以來，防范、化解和處置系統(tǒng)性金融風險已成為國內(nèi)外學術(shù)界關(guān)注的焦點，同時也是全球金融監(jiān)管改革的核心議題。國際貨幣基金組織、國際清算銀行以及歐美等主要國家的政府對此給予了高度關(guān)注，并將其視為金融監(jiān)管改革的重要組成部分。黨的二十大報告提出，“強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線?！秉h的十八大以來，我國金融領(lǐng)域的法治建設步伐顯著加快，相繼啟動了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》《反洗錢法》的修訂工作，并推動了金融穩(wěn)定法的立法進程。特別是2024年7月18日，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出，要“制定金融法。完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強化監(jiān)管責任和問責制度，加強中央和地方監(jiān)管協(xié)同。建立風險早期糾正硬約束制度，筑牢有效防控系統(tǒng)性風險的金融穩(wěn)定保障體系”。當前，我國金融風險總體可控，金融體系保持穩(wěn)健，重點領(lǐng)域金融風險正在有序化解處置。然而，金融風險隱患依然較多，防范金融風險仍面臨諸多重大挑戰(zhàn)。金融領(lǐng)域內(nèi)的各種矛盾和問題相互交織、相互影響，金融服務實體經(jīng)濟的質(zhì)效有待提升，金融亂象和腐敗問題屢禁不止，金融監(jiān)管和治理能力尚需加強。在此背景下，強調(diào)堅持把防控風險作為金融工作的永恒主題尤為重要。金融風險的復雜性和突發(fā)性不僅要求強有力的行政監(jiān)管，更依賴于完善的司法保障機制。司法機制憑借其權(quán)威性、公正性和強制性，在金融風險處置方面發(fā)揮著市場化、法治化解決方式中不可替代的作用。近年來，最高人民法院出臺了一系列司法政策，旨在規(guī)范金融司法實踐，進一步發(fā)揮司法在金融風險防范中的關(guān)鍵作用?；诖吮尘?，系統(tǒng)梳理我國當前金融風險處置的司法機制，分析現(xiàn)狀并總結(jié)經(jīng)驗，提出切實可行的改進建議，具有重要的學術(shù)價值與實踐意義。司法機制作為金融風險防范、化解和處置的重要一環(huán)，不僅承載著實現(xiàn)市場主體有序退出和資源優(yōu)化配置職責，更承擔著維護金融穩(wěn)定的重任。當前，我國司法機關(guān)已構(gòu)建出一套相對完備的金融風險司法處置體系，并在多個案件的司法審判中，有效應對和化解金融風險，為金融穩(wěn)定提供市場化、法治化保障。金融風險，作為金融市場或金融機構(gòu)受內(nèi)外部多重因素影響而引發(fā)的不確定性事件，其潛在后果可能導致金融體系的不穩(wěn)定乃至崩潰，進而對實體經(jīng)濟造成重大負面影響。根據(jù)風險的嚴重程度，可將其劃分為輕度風險、嚴重風險及金融危機。系統(tǒng)性金融風險，指的是危及金融穩(wěn)定的風險，會損害金融體系的大部分功能，進而對更廣泛的經(jīng)濟領(lǐng)域造成嚴重的負面影響。它關(guān)乎整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，能在機構(gòu)與市場間快速傳播，導致在金融危機期間風險迅速蔓延。歐洲中央銀行（ECB）將其定義為一家金融機構(gòu)無法履行到期義務，進而引發(fā)其他金融機構(gòu)亦無法履行其相應義務，最終導致流動性和信用問題，威脅整個金融系統(tǒng)的安全。而國際貨幣基金組織（IMF）則認為，系統(tǒng)性風險是一種可能摧毀金融服務的風險，它不僅可能影響全部或部分金融系統(tǒng)，還可能對實體經(jīng)濟造成嚴重的負面后果。我國對于系統(tǒng)性金融風險的認知也在不斷深化。2021年中國人民銀行出臺的《宏觀審慎政策指引(試行)》首次在政府層面上將系統(tǒng)性金融風險定義為“可能對正常開展金融服務產(chǎn)生重大影響,進而對實體經(jīng)濟造成巨大負面沖擊的金融風險”。2024年6月發(fā)布的《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》（以下簡稱《二次審議稿》）進一步將金融風險的防范重點聚焦于保障金融機構(gòu)、金融市場和金融基礎設施基本功能和服務的連續(xù)性。黨的二十大和2023年中央金融工作會議都明確提出要將防范、化解和處置金融風險置于首要任務。當前，我國正穩(wěn)妥推進防范、化解和處置三大重點領(lǐng)域風險。黨的二十屆三中全會指出，要“落實好防范化解房地產(chǎn)、地方政府債務、中小金融機構(gòu)等重點領(lǐng)域風險的各項舉措”。當前，我國在重點領(lǐng)域金融風險的處置上仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)，中小銀行風險在金融風險存量中占據(jù)了舉足輕重的地位。2023年12月22日中國人民銀行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告(2023)》數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)現(xiàn)存337家高風險金融機構(gòu)，其總資產(chǎn)規(guī)模合計高達6.63萬億元，且無一例外均為中小銀行。與此同時，房地產(chǎn)行業(yè)也面臨重大挑戰(zhàn)，多家企業(yè)因資金鏈斷裂等財務問題，頻繁出現(xiàn)債券違約事件，部分企業(yè)甚至進入破產(chǎn)程序。我國當前地方債務規(guī)模仍然維持在一個高位，約為50萬億元左右，至于特殊資產(chǎn)債和隱性債務的具體規(guī)模，則尚待進一步明確。此外，國內(nèi)債券違約問題亦呈現(xiàn)日益嚴峻的趨勢，截至2023年底，違約債券數(shù)量增至188只，違約金額達到1513億元；與此同時，境外違約債券數(shù)量亦有所增加，達到144只，涉及金額約592億美元。自黨的十八大以來，我國通過持續(xù)加強宏微觀審慎管理、行為監(jiān)管、存款保險制度及最后貸款人制度，構(gòu)建了基本的金融安全網(wǎng)，初步建立了防范、化解及處置金融風險的法律機制。我國金融穩(wěn)定的法律體制是一個多維度、多層次的體系，旨在有效防范、化解和處置金融風險。金融風險的復雜性和突發(fā)性要求除了強有力的行政監(jiān)管外，還需要司法機關(guān)的有效介入與支持。司法機制能夠有效彌補金融監(jiān)管中的不足，依法保護金融債權(quán)，懲治違法行為，為金融風險的防范、化解與處置提供市場化、法治化的解決路徑。在此背景下，司法機關(guān)在金融風險防控領(lǐng)域的作用日益突出。2023年最高人民法院的工作報告指出，2023年我國各級人民法院共審結(jié)金融案件303.2萬件，與2022年相比，增長了8%，體現(xiàn)了司法機關(guān)在金融案件處理中的重要性與活躍度。從司法處置的具體案例來看，已涌現(xiàn)出多起具有標志性意義的“第一案”。例如，包商銀行破產(chǎn)案自2019年5月正式啟動風險處置程序，歷經(jīng)接管、破產(chǎn)程序批準等多個階段，最終于2021年2月7日由北京市第一中級人民法院作出破產(chǎn)裁定，此案例成為國內(nèi)首例銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)清算案件，具有里程碑意義。又如易安財險，因無法清償?shù)狡趥鶆涨胰狈η鍍斈芰?，?022年7月8日申請破產(chǎn)重整，2023年2月24日，北京金融法院裁定批準其重整計劃并終止重整程序，此案成為全國首例保險公司破產(chǎn)重整案件，為類似案件的處理提供了重要參考。再如安邦保險破產(chǎn)案，2018年2月23日，原保監(jiān)會因其違反保險法規(guī)定的經(jīng)營行為接管了安邦保險，2024年6月12日，國家金融監(jiān)督管理總局原則同意其進入破產(chǎn)程序，上海金融法院于2024年8月2日裁定受理安邦財險，此案成為我國首例保險公司破產(chǎn)清算案件，對完善保險公司破產(chǎn)法律制度具有重要意義。此外，新華信托作為自2001年信托法頒布以來首家破產(chǎn)的信托公司，其破產(chǎn)過程也備受關(guān)注。2022年6月16日，《新華信托股份有限公司關(guān)于破產(chǎn)清算的請示》獲得原中國銀行保險監(jiān)督管理委員會批復，同意其進入破產(chǎn)程序，2022年7月6日，重慶市第五中級人民法院裁定受理其破產(chǎn)清算申請，2023年5月26日，新華信托正式被宣告破產(chǎn)。最后，值得注意的是，作為地方政府債務風險的重要載體，部分地方城投平臺已出現(xiàn)申請破產(chǎn)的案例，如貴州凱里開元城市投資開發(fā)有限責任公司和黔東南州凱宏城投因三次違約未還款，已向上海金融法院遞交執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)申請。此類案例對于地方政府債務風險處置和城投平臺破產(chǎn)法律制度的完善提出了挑戰(zhàn)。在法律法規(guī)體系層面，我國已構(gòu)筑起一套較為完善的法律框架，旨在為金融風險的司法處置提供堅實支撐。該框架以一系列基礎性法律為核心，包括但不限于《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《保險法》《證券法》及《公司法》等，這些法律條文不僅奠定了金融風險處置與市場退出的法律基礎，還明確了金融機構(gòu)風險管理的具體路徑。值得關(guān)注的是，《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》自2022年4月面向社會公開征集意見以來，歷經(jīng)多輪修訂與完善，并于2024年6月發(fā)布了《二次審議稿》，此舉不僅彰顯了我國在金融穩(wěn)定立法領(lǐng)域的積極進展，也預示著金融穩(wěn)定法制化進程正穩(wěn)步向前推進。此外，一系列重要行政法規(guī)，如《國務院關(guān)于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》（國發(fā)〔2011〕38號）、《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《存款保險條例》（中華人民共和國國務院令第660號）以及《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）等，與上述基礎性法律相輔相成，共同編織成一張嚴密的法律風險防控網(wǎng)，為金融風險的有效管理提供了法律保障。在部門規(guī)章層面，中國人民銀行、原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“原銀監(jiān)會”，其職能現(xiàn)已由國家金融監(jiān)督管理總局承繼）、中國證券監(jiān)督管理委員會等核心監(jiān)管機構(gòu)，已頒布并實施了一系列具有針對性的管理規(guī)定及指導意見。這些規(guī)章包括但不限于《商業(yè)銀行操作風險管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕42號，已失效）、《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》《加快完善市場主體退出制度改革方案》（發(fā)改財金〔2019〕1104號）以及《銀保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)銀行保險機構(gòu)恢復和處置計劃實施暫行辦法的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕16號）等，此類規(guī)章詳盡闡述了市場化與法治化框架下金融風險處置的具體操作流程與細節(jié)，不僅與既有的法律法規(guī)形成了緊密銜接，更為金融風險司法處置提供了具有可操作性的指南。在司法解釋層面，最高人民法院通過發(fā)布司法解釋和指導性案例，明確界定了金融風險司法處置中的諸多法律適用問題。此舉不僅旨在統(tǒng)一司法裁判標準，提升司法效能，更旨在增強市場參與者對金融風險司法處置的穩(wěn)定預期。具體而言，最高人民法院制定并發(fā)布了多項關(guān)鍵司法解釋，深度聚焦金融機構(gòu)破產(chǎn)、房地產(chǎn)企業(yè)重整等復雜案件的審理難題，諸如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（一）》（法釋〔2011〕22號）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（二）》（法釋〔2020〕18號）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（三）》（法釋〔2020〕18號）、《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》（法釋〔2020〕17號）以及《最高人民法院關(guān)于商品房消費者權(quán)利保護問題的批復》（法釋〔2023〕1號）等。這些司法解釋對金融機構(gòu)破產(chǎn)清算程序中的司法管轄、債務人和債權(quán)人的權(quán)利義務等問題進行了明確。近年來，我國司法機關(guān)在應對金融風險方面展現(xiàn)出了高度的前瞻性與靈活性，不僅在司法解釋層面進行了深入探索，還積極出臺了一系列政策性文件，以增強金融風險的防范、化解與處置能力。這些文件明確了司法機關(guān)在金融風險處置中的角色與職責，并提出了加強“府院聯(lián)動”、推進市場化與法治化處置機制的要求。具體而言，司法機關(guān)發(fā)布的政策性文件包括但不限于《最高人民法院關(guān)于在民事審判和執(zhí)行工作中依法保護金融債權(quán)防止國有資產(chǎn)流失問題的通知》（法〔2005〕32號）、《最高人民法院關(guān)于正確審理企業(yè)破產(chǎn)案件為維護市場經(jīng)濟秩序提供司法保障若干問題的意見》（法發(fā)〔2009〕36號）、《關(guān)于人民法院為防范化解金融風險和推進金融改革發(fā)展提供司法保障的指導意見》（法發(fā)〔2012〕3號）、《關(guān)于進一步加強金融審判工作的若干意見》（法發(fā)〔2017〕22號）以及《關(guān)于全面推進金融糾紛多元化解機制建設的意見》（法發(fā)〔2019〕27號）等，強調(diào)金融司法與金融監(jiān)管的協(xié)同配合，通過多元化糾紛解決機制，及時化解處置金融領(lǐng)域的矛盾和糾紛，減少金融風險的積累和蔓延。此外，面對疫情可能帶來的金融風險，最高人民法院在2020年4-6月接連發(fā)布了《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導意見（一）（二）（三）》（法發(fā)〔2020〕12號、法發(fā)〔2020〕17號、法發(fā)〔2020〕20號），對疫情期間合同、金融、破產(chǎn)案件的審理作出明確規(guī)定，有效配合中央和地方出臺的金融支持措施，如貸款展期和續(xù)貸、減免利息和費用、設立專項紓困產(chǎn)品等，有效緩解疫情期間企業(yè)的資金壓力，防范疫情導致的金融風險的出現(xiàn)和傳染。針對中小金融機構(gòu)和房地產(chǎn)領(lǐng)域的風險處置問題，案件受理法院的主要法律依據(jù)為《企業(yè)破產(chǎn)法》《最高人民法院關(guān)于依法開展破產(chǎn)案件審理積極穩(wěn)妥推進破產(chǎn)企業(yè)救治和清算工作的通知》（法〔2016〕169號，以下簡稱《破產(chǎn)企業(yè)救治和清算工作通知》），根據(jù)這些規(guī)定，金融機構(gòu)的破產(chǎn)、重整案件以及涉及重大金融風險的案件，通常由中級以上人民法院受理。特別是金融風險較為集中的案件，更傾向于由設立了專門的破產(chǎn)審判庭或金融審判庭的法院進行處理，如包商銀行破產(chǎn)案由北京市第一中級法院受理、易安財險重整案由北京金融法院受理、安邦保險破產(chǎn)案由上海金融法院受理。此外，涉及跨境金融機構(gòu)的破產(chǎn)清算案件，可能由特別指定的法院受理，以便協(xié)調(diào)跨國法律的適用。最高人民法院通過一系列司法文件和工作方案，推進了針對金融風險處置案件受理法院的審判組織建設。2016年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)案件立案受理有關(guān)問題的通知》《破產(chǎn)企業(yè)救治和清算工作通知》和《關(guān)于在中級人民法院設立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》（法〔2016〕209號），不僅規(guī)范了破產(chǎn)案件的立案審查流程和規(guī)則，還要求直轄市及省會、副省級城市所在地的中級人民法院設立專門的清算與破產(chǎn)審判庭，以負責企業(yè)破產(chǎn)與清算案件的審理。2018年，最高人民法院發(fā)布《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》（法〔2018〕53號），將“推進破產(chǎn)審判機構(gòu)專業(yè)化建設”作為“破產(chǎn)審判專業(yè)化建設”的首綱，再次強調(diào)破產(chǎn)專門審判組織的建設與專業(yè)法官隊伍的培養(yǎng)。目前，全國已設立18家破產(chǎn)法庭和100多個清算與破產(chǎn)審判庭，顯著提高了破產(chǎn)案件處理效率和質(zhì)量。除了破產(chǎn)法庭和清算與破產(chǎn)審判庭外，我國設立的3家金融法院在應對金融風險和保障金融市場穩(wěn)定方面也發(fā)揮了重要作用。類似地，其他地方人民法院也開始設立金融法庭或金融合議庭，這類法院具有處理金融案件的專業(yè)能力，確保案件的公正和高效。金融風險案件的申請程序主要依賴于《企業(yè)破產(chǎn)法》《民事訴訟法》及《存款保險條例》等法律和行政法規(guī)。這些法律法規(guī)為金融風險案件的受理提供了明確的法律框架和程序要求。金融機構(gòu)的債權(quán)人、金融監(jiān)管部門乃至金融機構(gòu)自身，均享有依法向法院提出重整、和解或破產(chǎn)清算申請的權(quán)利。就申請的具體類型而言，破產(chǎn)申請人可根據(jù)案件實際情況及自身需求，在重整、和解與破產(chǎn)清算程序中選擇其一，并向法院提交相應的申請材料以啟動程序。只有法院裁定受理破產(chǎn)案件后，相應的破產(chǎn)程序方才正式啟動，并產(chǎn)生法律效力。值得注意的是，《二次審議稿》第36條規(guī)定，國務院金融管理部門可以向最高人民法院申請指定人民法院對以被處置金融機構(gòu)為當事人的民事訴訟案件進行集中管轄。在金融風險案件的受理流程中，法院需遵循嚴謹?shù)膶彶闃藴剩源_保對金融風險的有效控制。這些審查標準主要依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（一）》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問題的指導意見的通知》（法發(fā)〔2017〕2號）等司法解釋確定。具體而言，法院在受理金融風險案件時，必須嚴格審查申請材料，確認是否滿足破產(chǎn)清算、重整與和解程序的法定條件。在審查過程中，法院將綜合考慮債務人的資不抵債狀況、資金鏈斷裂的風險，以及債權(quán)債務關(guān)系的復雜程度，作為受理案件的依據(jù)。無論破產(chǎn)案件的申請人是希望破產(chǎn)清算還是重整，債務人都必須滿足“不能清償?shù)狡趥鶆眨⑶屹Y產(chǎn)不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力”的法定破產(chǎn)標準。盡管《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2002〕23號)為強制申請設立了推定規(guī)則，但自愿申請需滿足更嚴格的條件，因此仍然存在著較高的門檻。在司法實踐中，法院可能會基于各種考量而延長破產(chǎn)案件的申請審查期限，特別是在金融風險處置等復雜案件中。金融風險案件的主要程序制度依據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法實施，包括重整、和解與破產(chǎn)清算。重整程序旨在挽救具有復興希望的企業(yè)，通過制定并實施重整計劃，重組企業(yè)債務并調(diào)整經(jīng)營，以恢復企業(yè)的盈利能力與市場競爭力。和解程序則通過債務人與債權(quán)人協(xié)商達成債務減免或延期等協(xié)議，緩解財務困境，避免直接破產(chǎn)清算。破產(chǎn)清算程序適用于企業(yè)資不抵債且無法繼續(xù)經(jīng)營的情況，依法清理企業(yè)財產(chǎn)并按法定順序公平分配破產(chǎn)財產(chǎn)，最終終結(jié)企業(yè)的法律主體資格，實現(xiàn)市場的優(yōu)勝劣汰。金融風險司法處置中的行政程序與司法程序的銜接是維護金融市場穩(wěn)定的關(guān)鍵。當前，我國關(guān)于金融風險處置中行政程序與司法程序銜接的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《企業(yè)破產(chǎn)法》《存款保險條例》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)中。其中，《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條為金融機構(gòu)破產(chǎn)程序的程序銜接制度留出了空間，但缺乏具體程序和司法審查標準等詳細規(guī)定。存款保險條例確立了存款保險制度，但在破產(chǎn)程序中的具體地位和職權(quán)與司法程序的銜接上缺乏詳細規(guī)定。銀行業(yè)監(jiān)督管理法及其修訂草案明確了銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的職責，但行政措施與司法程序的銜接機制仍需完善。在金融風險處置實踐中，金融監(jiān)管部門通常通過行政程序先行介入，對高風險金融機構(gòu)實施緊急干預和監(jiān)管，隨后法院啟動司法程序。6.關(guān)于金融債權(quán)人債務人利益保護金融風險司法處置中的債權(quán)人和債務人利益保護制度是維護市場秩序和金融穩(wěn)定的基石。企業(yè)破產(chǎn)法作為核心法律依據(jù)，詳細規(guī)定了債權(quán)人和債務人在破產(chǎn)、重整及清算程序中的權(quán)利與義務，旨在確保各方利益在司法處置過程中的平衡。此外，《商業(yè)銀行法》第71條明確了在金融機構(gòu)破產(chǎn)時保護自然人存款人的制度要求。為進一步優(yōu)化金融債權(quán)人與債務人利益保護機制，金融監(jiān)管部門和最高人民法院發(fā)布了一系列政策性文件。例如，《破產(chǎn)企業(yè)救治和清算工作通知》明確要求，各地法院需建立合法有序的利益衡平機制，審慎協(xié)調(diào)職工工資、國家稅收、擔保債權(quán)及普通債權(quán)等各方利益，確保破產(chǎn)程序的順利進行和社會秩序的穩(wěn)定。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于推進破產(chǎn)案件依法高效審理的意見》（法發(fā)〔2020〕14號）旨在提高破產(chǎn)審判效率，保障債權(quán)人和債務人的合法權(quán)益。《全國法院審理債券糾紛案件座談會紀要》（法〔2020〕185號）強調(diào)了破產(chǎn)管理人在確認債權(quán)、信息披露等方面的義務，以保護債券持有人的合法權(quán)益。2017年原銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于進一步做好銀行業(yè)金融機構(gòu)債權(quán)人委員會有關(guān)工作的通知》（銀監(jiān)辦便函〔2017〕802號）明確了金融債權(quán)人委員會的性質(zhì)、職責和運作機制。2020年中國人民銀行等四部委印發(fā)的《金融機構(gòu)債權(quán)人委員會工作規(guī)程》（銀保監(jiān)發(fā)〔2020〕57號）中詳細規(guī)定了債權(quán)人委員會的組織架構(gòu)、議事規(guī)則、權(quán)利義務等內(nèi)容。在金融風險處置中，法院應確保金融消費者的合法權(quán)益在金融機構(gòu)破產(chǎn)或重整過程中不受損害，特別是中小投資者和存款人的利益。當前，我國關(guān)于金融風險處置案件中金融消費者利益保護的規(guī)定散見于《消費者權(quán)益保護法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《存款保險條例》及《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》（中國人民銀行令〔2020〕第5號）等法律法規(guī)中。其中，中國人民銀行法中涉及金融市場、金融監(jiān)管框架與金融投資人保護的條款比較少。消費者權(quán)益保護法為金融消費者的基本權(quán)益保護提供了法律基礎，但在金融風險處置中的具體適用和保障機制上尚顯不足?！吨袊嗣胥y行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》規(guī)定，中國人民銀行及其分支機構(gòu)堅持公平、公正原則，依法保護金融消費者的合法權(quán)益。存款保險條例明確了存款保險制度在保護存款人利益方面的作用，但其保護范圍主要局限于銀行存款，對其他金融產(chǎn)品消費者的保護力度有限。銀行業(yè)監(jiān)督管理法及其修訂草案雖涉及銀行業(yè)監(jiān)管，但對金融風險處置過程中金融消費者利益的保護措施規(guī)定不夠詳盡。金融風險處置中的法律責任主要體現(xiàn)在對金融機構(gòu)高管、股東及相關(guān)責任人的追責上。我國關(guān)于金融風險處置案件中法律責任追究的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《刑法》《公司法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《金融違法行為處罰辦法》（中華人民共和國國務院令第260號）及《國務院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18號）等法律法規(guī)中。其中，刑法規(guī)定了金融犯罪的相關(guān)罪名及刑罰，為金融風險案件中涉及刑事責任的追究提供了法律基礎?！豆痉ā贰躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)則明確了金融機構(gòu)的董事、監(jiān)事和高級管理人員在經(jīng)營管理中違反法律、法規(guī)，導致金融風險的，應承擔相應的法律責任。特別是在金融機構(gòu)破產(chǎn)清算過程中，若發(fā)現(xiàn)虛假陳述、隱匿財產(chǎn)或惡意逃避債務的行為，相關(guān)責任人將面臨刑事和民事責任追究。
在金融風險的司法處置方面，國際上也有一些立法與實踐。
（一）金融機構(gòu)風險司法處置的國際做法
1.完善的風險處置法律框架
在國際金融領(lǐng)域，美國通過立法構(gòu)建了相對完善的風險處置法律框架，為金融機構(gòu)風險的有效管理和處置提供法律基礎。相反，英國曾因缺乏專門的金融風險處置法律制度而產(chǎn)生嚴重的擠兌事件。2007年北巖銀行擠兌事件是自1866年以來英國首次發(fā)生的銀行擠兌。北巖銀行作為英國五大抵押貸款銀行之一，隨著2007年次貸危機導致的金融市場流動性枯竭，因過度依賴短期融資，陷入了嚴重的流動性危機。在一系列應對措施失敗后，英國財政部于2008年2月宣布對北巖銀行實施國有化。北巖銀行危機暴露了英國金融監(jiān)管體系的諸多缺陷，特別是缺乏專門的銀行救助機制和破產(chǎn)法律制度。這一事件引發(fā)了廣泛的市場恐慌，并揭示了英國在危機管理中的監(jiān)管效率低下、存款保險計劃滯后等問題。危機的根源在于英國缺乏完整的銀行破產(chǎn)機制，使得政府、央行和監(jiān)管機構(gòu)在應對銀行危機時難以協(xié)調(diào)一致，無法有效降低系統(tǒng)性金融風險。危機之后，2009年《英國銀行法》首次構(gòu)建規(guī)范銀行破產(chǎn)關(guān)系的長效機制，在規(guī)范銀行經(jīng)營發(fā)展的一般法中設置規(guī)范銀行破產(chǎn)的專門章節(jié)。
2.專業(yè)的風險處置機構(gòu)與金融消費者保護制度
在金融機構(gòu)風險處置中，各國都設立了專業(yè)化的風險處置機構(gòu)，這些機構(gòu)在金融風險處置，特別是對金融消費者的保護中發(fā)揮重要作用。各國普遍重視在金融機構(gòu)風險處置過程中保護金融消費者的合法權(quán)益，特別是通過存款保險制度等機制，確保在金融機構(gòu)破產(chǎn)時，存款人和其他金融消費者的利益能夠得到優(yōu)先且充分的保障。
3.強調(diào)跨部門協(xié)作
金融機構(gòu)風險的復雜性和廣泛性要求跨部門間的緊密協(xié)作。金融監(jiān)管機構(gòu)、司法機關(guān)、存款保險機構(gòu)以及可能涉及的稅務、工商等部門，需建立高效的溝通協(xié)調(diào)機制，共享信息資源，共同制定和執(zhí)行風險處置方案。通過跨部門協(xié)作，能夠確保風險處置措施的系統(tǒng)性和一致性，形成處置合力，提高風險應對的效率和效果。以安然破產(chǎn)案為例，2001年，當時全球最大的能源公司之一的安然公司公開宣布虧損，并在12月根據(jù)《美國破產(chǎn)法》第十一章向紐約南區(qū)破產(chǎn)法院申請破產(chǎn)保護，成為當時美國歷史上最大的公司破產(chǎn)案。紐約南區(qū)破產(chǎn)法院與美國證券交易委員會（SEC）等監(jiān)管機構(gòu)緊密合作，成功查處了安然的大規(guī)模企業(yè)欺詐行為。法院、SEC及其他監(jiān)管機構(gòu)在安然案中的密切合作，是成功查處大規(guī)模企業(yè)欺詐的關(guān)鍵。
4.跨境金融風險處置中的國際合作
隨著金融全球化的不斷推進，跨國金融機構(gòu)風險日益凸顯。為了有效應對此類風險，各國需加強國際合作，共同構(gòu)建全球金融風險防范和處置體系。雷曼兄弟破產(chǎn)案便是一個生動的例證。在該案中，美國法院迅速受理，并依據(jù)《美國破產(chǎn)法》第十一章啟動了破產(chǎn)程序，任命破產(chǎn)管理人負責管理雷曼兄弟的資產(chǎn)和業(yè)務。由于雷曼兄弟的資產(chǎn)遍布全球，跨境資產(chǎn)的追查和清算成為本案中的重大挑戰(zhàn)，紐約南區(qū)破產(chǎn)法院必須與多國法律和監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)，以確保全球資產(chǎn)的公平分配，并最大限度地保護各方債權(quán)人的利益。雷曼兄弟破產(chǎn)案還涉及諸多復雜的法律問題，如衍生品合約的處理、資產(chǎn)估值和跨國債務的清算等，該案的處理對全球金融機構(gòu)風險的司法處置產(chǎn)生了深遠影響。
（二）房地產(chǎn)風險司法處置的國際做法
在全球各國應對房地產(chǎn)市場危機的過程中，房地產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)司法處置已成為各國法律體系中的重要組成部分，很多國家都通過法律制度的完善，為房地產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)重整與清算提供更有效的司法保障。
1.司法程序與政府干預相結(jié)合的處置模式
美國在應對房地產(chǎn)市場危機時，通常通過司法程序與政府干預相結(jié)合的方式來解決問題。2008年金融危機期間，美國政府通過《住房和經(jīng)濟恢復法案》，對房利美和房地美兩公司實施了特別的法律保護，包括成立聯(lián)邦住房金融局、由聯(lián)邦住房金融局接管房利美和房地美、財政部與這兩家公司簽署優(yōu)先股購買協(xié)議、實施購房者援助措施等，防止兩公司的破產(chǎn)對房地產(chǎn)市場和整個金融體系造成系統(tǒng)性風險。同時，根據(jù)《美國破產(chǎn)法》第十一章，陷入困境的房地產(chǎn)公司可以申請破產(chǎn)保護并進行重組，借助法律程序恢復償債能力。這種司法與行政雙軌并行的模式，有效保障了市場的穩(wěn)定，并為房地產(chǎn)企業(yè)提供了必要的重組機會，避免了大規(guī)模破產(chǎn)導致的連鎖反應。
2.設立專門機構(gòu)管理房地產(chǎn)行業(yè)不良資產(chǎn)
在歐洲債務危機之后，西班牙房地產(chǎn)市場崩潰，大量不良資產(chǎn)堆積。為應對這一情況，西班牙政府于2012年12月成立了不良資產(chǎn)管理公司（以下簡稱“SAREB”），作為一個由政府主導的私營公司，SAREB的主要任務是從陷入困境的銀行手中接收并管理不良資產(chǎn)，尤其是與房地產(chǎn)相關(guān)的不良貸款和房產(chǎn)。SAREB通過將不良資產(chǎn)打包出售、轉(zhuǎn)化為證券化產(chǎn)品或直接拍賣等方式，減輕了銀行的不良貸款負擔，幫助銀行恢復了流動性，并為房地產(chǎn)市場的復蘇奠定了基礎。在不良資產(chǎn)的處置過程中，SAREB與西班牙的司法系統(tǒng)保持密切合作。在處置涉及法律糾紛的不良資產(chǎn)時，法院提供了必要的司法支持，有效地提升了資產(chǎn)處置的合法性和程序的公正性。這一機制展示了通過集中處理不良資產(chǎn)、清理債務鏈條的方式來化解處置房地產(chǎn)市場危機的有效性。
（三）地方政府債務風險司法處置的國際做法
地方政府債務風險是全球各國普遍面臨的重要金融風險問題，不同國家在應對這一問題時采用了多樣化的司法和行政機制，以在市場約束與行政管控之間取得平衡，從而提升地方政府債務風險管理與防范的有效性。
1.市場化規(guī)則與破產(chǎn)法保護相結(jié)合
美國地方政府的市政債券發(fā)行和管理主要依賴市場化規(guī)則，并通過《美國破產(chǎn)法》第九章為地方政府提供了進入破產(chǎn)程序的法律途徑。第九章作為專門為地方政府設計的破產(chǎn)保護機制，與第十一章的企業(yè)破產(chǎn)程序有所不同，尤其強調(diào)尊重地方政府的主權(quán)和自治權(quán)，避免法院直接干預地方政府的日常運營。第九章的核心功能在于為地方政府提供一個法律框架，使其能夠在法院的監(jiān)督下，與債權(quán)人協(xié)商重組債務支付計劃，并實現(xiàn)債務的合法減免或重組。
2.嚴格的債務管理與中央政府援助
英國中央政府通過債務管理辦公室對地方政府的舉債行為實施嚴格控制。在地方政府宣布財政緊急狀態(tài)時，中央政府會提供援助，包括緊急貸款、派遣財政專家團隊進行財務狀況審查與監(jiān)督，并要求地方政府實施嚴格的財政重組計劃。2020年以來，英國已有超過7家地方政府宣布實質(zhì)破產(chǎn)。宣布實質(zhì)破產(chǎn)后，英國地方政府將停止除法律規(guī)定必須提供的服務之外的所有支出，英國中央政府將為地方提供高達數(shù)千萬英鎊的緊急貸款，同時派遣財政專家團隊對市議會的財務狀況進行審查與監(jiān)督，監(jiān)督地方實施嚴格的財政重組計劃。
三、我國金融風險處置司法機制的特點與經(jīng)驗近些年，我國處置了一批高風險金融機構(gòu)，其中許多是依照市場化、法治化原則處理的，形成了具有我國特色的金融風險處置司法機制及經(jīng)驗。1.黨中央的高度重視與戰(zhàn)略引領(lǐng)黨中央高度重視金融風險處置的司法機制，始終將防范化解金融風險作為重大國家戰(zhàn)略任務，為金融風險司法處置提供方向指引。黨的二十大報告明確指出，要“強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”。中央金融工作會議進一步強調(diào)，要提高緊急狀態(tài)下風險研判的準確性，完善系統(tǒng)性金融風險認定機制，健全金融監(jiān)管體系。這些政策導向不僅為金融風險司法處置指明了方向，也為實踐提供了有力支持。2023年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要“堅持市場化、法治化原則，配合地方政府和有關(guān)部門穩(wěn)妥有效化解重點領(lǐng)域和重點機構(gòu)的風險”，黨的二十屆三中全會進一步指出，“落實好防范化解房地產(chǎn)、地方政府債務、中小金融機構(gòu)等重點領(lǐng)域風險的各項舉措”，在將防范化解金融風險作為戰(zhàn)略任務的基礎上，明確風險重點領(lǐng)域，指引金融風險司法處置的發(fā)展方向。中央層面的政策指導為我國金融風險司法處置機制提供了堅實的法治基礎和政策保障。金融風險案件通常涉及復雜案情、多方利益主體，處理難度大且容易對金融市場和社會經(jīng)濟會產(chǎn)生廣泛影響。尤其是金融機構(gòu)破產(chǎn)、房地產(chǎn)企業(yè)重整以及地方政府債務處置等案件，不僅直接威脅金融市場的穩(wěn)定，還可能對社會經(jīng)濟造成長期且廣泛的負面影響。近年來，多個引發(fā)廣泛關(guān)注的大型企業(yè)集團破產(chǎn)案件集中在房地產(chǎn)和金融領(lǐng)域，例如中植集團作為曾經(jīng)中國第一大民營金融集團，2023年財務狀況嚴重惡化，2024年1月5日向北京市第一中級人民法院申請破產(chǎn)清算。同年6月28日，管理人調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中植集團與中海晟豐（北京）資本管理有限公司等247家企業(yè)存在高度關(guān)聯(lián)性，且法人人格高度混同，進一步凸顯了金融糾紛的復雜性和處理難度。面對這些錯綜復雜的金融風險案件，法院堅守“牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”的原則，依法受理并審結(jié)，展現(xiàn)我國司法機關(guān)在維護金融穩(wěn)定方面的堅定決心和專業(yè)能力。在此背景下，我國司法機關(guān)在處理金融風險案件時，特別重視行政前置程序。通過政府和金融監(jiān)管部門的先行介入，實施緊急監(jiān)管或采取必要的行政措施，為后續(xù)司法處置奠定基礎。府院聯(lián)動機制確保行政與司法程序的有效銜接，形成強大合力，有利于金融風險的整體化解，避免司法單獨應對引發(fā)風險擴散。以包商銀行破產(chǎn)案為例，人民銀行聯(lián)合相關(guān)部門先行介入，在前期風險控制中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2019年5月，因包商銀行出現(xiàn)嚴重信用風險，中國人民銀行和原銀保監(jiān)會聯(lián)合接管該行，接管組全面行使包商銀行的經(jīng)營管理權(quán)，并委托建設銀行托管其業(yè)務，進行資產(chǎn)和債務的初步處置。2021年2月，法院依法啟動破產(chǎn)程序，較為順利地實現(xiàn)了這一復雜金融風險案件的有效處置，充分展示了行政前置程序與司法程序結(jié)合的優(yōu)勢。為統(tǒng)一司法裁判標準、提升司法效率、增強市場主體的預期穩(wěn)定性，最高人民法院持續(xù)發(fā)布司法解釋和指導性文件。這些最高人民法院發(fā)布的司法解釋、意見、會議紀要等，明確了處理金融風險案件的法律適用標準和程序規(guī)范，細化了金融風險處置的法律適用和操作規(guī)范，為各級法院提供了明確的裁判依據(jù)，推動了金融風險司法處置的市場化、法治化進程。例如《關(guān)于人民法院為防范化解金融風險和推進金融改革發(fā)展提供司法保障的指導意見》等文件，強調(diào)了人民法院在防范化解金融風險中的職責和使命，并提出加強金融風險預警、依法懲治金融犯罪、支持金融創(chuàng)新等具體措施，為金融風險司法處置提供了指導?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》及其后續(xù)的補充規(guī)定，闡明了企業(yè)破產(chǎn)案件的受理標準、審查程序、債權(quán)人會議制度等重要內(nèi)容，為法院在處理金融機構(gòu)破產(chǎn)案件時提供了明確的法律依據(jù)和操作指南。再如2023年4月最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于商品房消費者權(quán)利保護問題的批復》，是中央政府在積極穩(wěn)妥處置房地產(chǎn)風險過程中的一項重要司法舉措。該批復的核心在于保障商品房消費者在房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序中的優(yōu)先權(quán)，確保購房者的合法權(quán)益得到有效保護。這項政策具有里程碑意義，在此之前，我國法律未明確規(guī)定商品房消費者在即將破產(chǎn)退出市場的企業(yè)中的法律地位。因此，這一司法政策不僅填補了法律空白，也為未來的相關(guān)政策奠定了基礎，成為中央政府“保交樓、保民生、保穩(wěn)定”方針的重要組成部分。在金融風險處置的司法實踐中，金融消費者權(quán)益保護始終占據(jù)重要地位。尤其在金融機構(gòu)市場退出的案件中，金融消費者往往處于弱勢地位，其存款和投資面臨較大損失風險。為應對這一挑戰(zhàn)，我國相繼出臺了《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》《國務院辦公廳關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕81號）等政策文件，明確金融機構(gòu)的義務、金融監(jiān)管的相關(guān)職責，并加強對侵權(quán)行為的嚴厲打擊，為金融消費者權(quán)益提供堅實保障。在司法實踐中，我國司法機關(guān)處理金融風險案件時，展現(xiàn)了對金融消費者保護的特別關(guān)注。以包商銀行風險處置案為例，司法機關(guān)迅速行動，及時啟動賠付機制，對存款人實現(xiàn)全額賠付，有效保障存款資金安全。此外，在康美藥業(yè)案中，作為我國首例證券集體訴訟案件，投服中心作為投資者保護機構(gòu)，代表52037名投資者參與了特別代表人訴訟，并在破產(chǎn)重整程序中積極申報債權(quán)，最終法院判決康美藥業(yè)賠償投資者損失約24.59億元。在金融風險的司法處置過程中，挽救困境金融機構(gòu)、促進其恢復穩(wěn)定運營，是維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的關(guān)鍵一環(huán)。司法實踐強調(diào)，在金融機構(gòu)陷入困境時，應及時采取行動，抓住時間窗口，通過重整、重組等方式，避免系統(tǒng)性風險的爆發(fā)。以四川信托金融風險處置與司法重整案為例，該案例生動展示了時機把握在金融風險處置中的重要性。四川信托自2020年開始面臨金融風險，2020年12月，四川銀保監(jiān)局開始對其實施管控并進行風險處置。經(jīng)過近三年的努力，2023年7月形成并報送了風險處置方案。隨后，在2024年4月獲得國家金融監(jiān)管部門的批復和法院的受理。在法院的指導下，四川信托于4月底完成了重整接管工作，并于8月初與重整投資人簽訂了協(xié)議。在本案中，前期的有效介入和時機的準確把握，使得司法重整得以高效開展。這一案例充分證明了在金融風險處置中，及時介入與準確把握時機對于困境金融機構(gòu)的成功挽救具有至關(guān)重要的作用。在金融風險處置領(lǐng)域，我國司法機關(guān)通過長期的實踐探索，積累了豐富經(jīng)驗，構(gòu)建了一套獨具特色的市場化與法治化相結(jié)合的風險處置機制。這些經(jīng)驗不僅彰顯了我國司法機關(guān)在金融風險防控中的積極角色，也展示了我國在維護金融穩(wěn)定、化解系統(tǒng)性風險方面的創(chuàng)新路徑。牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線，確保風險不外溢、不擴散，始終是金融風險司法處置中的首要原則。近年來，隨著金融市場動蕩加劇和風險事件頻發(fā)，法院在處理金融機構(gòu)破產(chǎn)、房地產(chǎn)企業(yè)重整等重大案件中表現(xiàn)出防范金融風險的大局意識裁判理念。這一理念不僅關(guān)注個案公正處理，更強調(diào)通過司法裁判維護金融市場穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性金融風險。法院在處理金融案件時，首要目標是社會經(jīng)濟穩(wěn)定，采取分類施策、穩(wěn)妥化解的策略，有效應對各類金融風險。在風險化解過程中，法院始終保持防范金融風險的大局意識，確保司法裁判與國家金融安全戰(zhàn)略的有機結(jié)合。在具體裁判中，法院不僅依法保障當事人合法權(quán)益，還通過公正裁判維護金融市場整體的穩(wěn)定。府院聯(lián)動機制是我國金融風險處置司法機制中的一大亮點。通過政府與法院之間的緊密合作，實現(xiàn)行政手段與司法手段的優(yōu)勢互補，提升金融風險處置的效率與效果。如在高風險金融機構(gòu)的處置過程中，金融監(jiān)管部門通常會在早期階段介入，通過行政程序?qū)嵤┚o急救助或監(jiān)管措施，而法院則在此基礎上啟動司法程序，確保風險處置符合市場化和法治化要求。府院聯(lián)動機制不僅加快了金融機構(gòu)的處置進程，還為金融市場的穩(wěn)定提供了法律與行政雙重保障。以房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)中的“保交樓”政策為例，府院聯(lián)動在這一過程中展現(xiàn)了極高的社會穩(wěn)定價值。面對房地產(chǎn)企業(yè)因資金鏈斷裂而無法按時交付樓盤的情況，行政機關(guān)及時介入，通過政策引導和金融支持，確保項目的繼續(xù)推進。與此同時，司法機關(guān)通過啟動破產(chǎn)程序、監(jiān)督資產(chǎn)清算和重組，保障了購房者和債權(quán)人的合法權(quán)益。在這種機制下，府院聯(lián)動不僅有效化解了房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)帶來的金融風險，還防止了大規(guī)模社會動蕩的發(fā)生，維護了社會穩(wěn)定。華晨地產(chǎn)破產(chǎn)案是府院聯(lián)動機制成功運用的一個典型案例。該案件涉及資產(chǎn)220余億元，債務180余億元，涉及長沙、株洲兩地購房業(yè)主16000余戶，債權(quán)人12000余戶。2021年4月20日，湖南省株洲市中級人民法院裁定受理華晨地產(chǎn)的重整申請，積極開展府院聯(lián)動機制，以政府牽頭召開相關(guān)案件協(xié)調(diào)會議，成立包括法院、金融監(jiān)管部門、稅務等機關(guān)部門在內(nèi)的工作小組，成功引進華融融德投資共益?zhèn)?2億元，采用“共益?zhèn)顿Y+代建代管”的方案實施，共計解決了2044套房產(chǎn)的交付問題。在我國金融風險的處置過程中，行政機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)作機制日益成熟。值得關(guān)注的是，行政程序與司法程序的有效銜接機制，已成為我國應對金融危機、維護金融穩(wěn)定的重要手段。在實踐中，當面臨重大金融風險案件時，金融監(jiān)管機構(gòu)往往先行采取行政措施，如實施限制性措施、接管、救助等，以迅速穩(wěn)定局勢并為后續(xù)司法程序的啟動奠定基礎。在此基礎上，法院得以在行政程序所構(gòu)建的框架內(nèi)，啟動司法程序，進而以市場化、法治化的方式推進資產(chǎn)清算、重整等工作，實現(xiàn)金融風險的有序處置。安邦保險破產(chǎn)案便是這一機制有效執(zhí)行的典型案例。安邦保險集團于2018年2月23日被正式接管，標志著行政程序的前置性介入。在隨后的兩年時間里，原銀保監(jiān)會依法有序地推動了風險處置工作，成功處置了安邦資產(chǎn)2萬多億元，并兌付了中短存續(xù)期理財型產(chǎn)品保單1.5萬億元，切實保障了保險消費者的合法權(quán)益。這一過程不僅體現(xiàn)了金融監(jiān)管機構(gòu)在行政程序中的主導作用，也為后續(xù)司法程序的順利進行奠定了堅實基礎。2024年8月2日，國家金融監(jiān)督管理總局原則同意安邦保險集團和安邦財產(chǎn)保險股份有限公司進入破產(chǎn)程序，標志著該案件正式進入司法處置階段。本案還體現(xiàn)了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，該案背后隱藏著復雜的金融風險和公司治理問題，如公司董事長吳小暉涉嫌非法洗錢、公司的理財產(chǎn)品涉嫌非法集資等問題。本案中行政執(zhí)法部門與司法機關(guān)緊密合作，共同推進案件調(diào)查、證據(jù)收集、起訴與審判等各個環(huán)節(jié)，確保了案件的順利推進和金融風險的處置。4.對司法程序的把握專業(yè)、嚴謹、統(tǒng)一通過規(guī)范的司法程序，司法機關(guān)不僅有效維護了當事人的合法權(quán)益，還在追繳國內(nèi)外資產(chǎn)、落實高管刑事責任以及維護金融市場秩序方面取得了顯著成效。安邦保險破產(chǎn)案是嚴格執(zhí)行司法程序的典型案例，因非法集資和資產(chǎn)虛增等問題，安邦保險被依法接管并進入破產(chǎn)程序。在本案中，上海市第一中級人民法院對安邦前董事長吳小暉實施了刑事追責，判處有期徒刑18年，并處沒收財產(chǎn)人民幣105億元。中植集團破產(chǎn)案則進一步展現(xiàn)了法院在實質(zhì)合并破產(chǎn)、跨境資產(chǎn)追繳和高管責任落實方面的司法效能。中植集團與中海晟豐（北京）資本管理有限公司等247家企業(yè)存在高度關(guān)聯(lián)性且法人人格高度混同，單獨破產(chǎn)清算將有損所有債權(quán)人的公平清償利益，因此管理人提出進行合并破產(chǎn)清算。面對中植集團復雜的金融糾紛及其遍布海內(nèi)外的資產(chǎn)，法院在破產(chǎn)程序中精準追繳國內(nèi)外資產(chǎn)，有效防止資產(chǎn)流失，并依法追究相關(guān)高管的法律責任。此外，在恒大集團風險處置中，清盤人向許家印等創(chuàng)始人追索60億美元的股息和薪酬，證監(jiān)會也對恒大集團實施了42億人民幣的罰款。這一舉措不僅對恒大形成有力的威懾，也向市場明確傳遞了法律信號，體現(xiàn)司法程序的嚴格執(zhí)行以及與金融監(jiān)管部門有效合作的價值。5.破產(chǎn)工具箱的有效運用與存保機構(gòu)的角色強化面對復雜多變的金融風險態(tài)勢，我國司法機關(guān)精準把握破產(chǎn)法所賦予的多樣化工具箱，通過細致甄別與靈活調(diào)配重整、清算及和解等手段，實現(xiàn)了對金融機構(gòu)風險處置的個性化與精細化應對。尤為值得關(guān)注的是，存款保險機構(gòu)在風險處置框架中的地位與作用實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。作為金融安全網(wǎng)的核心支柱之一，存款保險機構(gòu)不再僅僅局限于“付款箱”的傳統(tǒng)角色，而是向更深層次的風險預警、早期干預乃至危機管理的綜合功能轉(zhuǎn)變。以包商銀行破產(chǎn)案為例，存款保險機構(gòu)迅速介入，與金融監(jiān)管部門合作，對包商銀行實施了接管。通過接管，存款保險機構(gòu)得以直接管理和控制包商銀行的業(yè)務，從而穩(wěn)定局勢，防止風險進一步擴散。在此過程中，存保機構(gòu)不僅迅速動用存款保險基金進行賠付，還聯(lián)合戰(zhàn)略投資者對包商銀行進行重組，確保了其業(yè)務連續(xù)性。此外，存款保險機構(gòu)還強化了對投保機構(gòu)的風險監(jiān)測和評估能力，通過日常數(shù)據(jù)分析和現(xiàn)場檢查，及時發(fā)現(xiàn)并糾正潛在風險，防止其演變?yōu)橄到y(tǒng)性風險。同時，存款保險機構(gòu)與金融監(jiān)管機構(gòu)、司法機關(guān)等緊密合作，建立了信息共享和協(xié)同處置機制，形成了金融風險防控的強大合力。6.專業(yè)審判組織的建立與審判隊伍的培養(yǎng)金融風險的司法處置具有涉眾性、基本服務性、風險外溢性，所以專業(yè)化審判機構(gòu)的設立和運作非常重要。在審判組織建設方面，目前，全國已設立18家破產(chǎn)法庭和100多個清算與破產(chǎn)審判庭。除了破產(chǎn)審判庭的設立，專門化金融審判機構(gòu)的建設亦在我國司法體系中發(fā)揮著重要作用。目前我國已在上海、北京和成渝設立了3家金融法院，專門負責處理金融案件，確保了金融風險處置的專業(yè)化和規(guī)范化。這些專業(yè)審判組織的建立，不僅提高了金融案件的審理效率，還有效維護了金融市場的穩(wěn)定和健康發(fā)展。在審判隊伍培養(yǎng)方面，司法機關(guān)注重選拔具有金融、法律雙重背景的復合型人才，通過定期培訓、案例研討等方式，不斷提升審判人員的專業(yè)素養(yǎng)和審判能力。同時，加強與金融監(jiān)管機構(gòu)的溝通與合作，邀請金融監(jiān)管專家參與案件審理和咨詢，為金融風險處置提供專業(yè)意見和支持。這些措施不僅增強了審判隊伍的專業(yè)能力，也促進了司法與監(jiān)管的有效銜接。另外，在金融風險處置的過程中也有許多舉措，如為增強金融糾紛的多元化解能力，四川和重慶等地法院已嘗試與證券期貨、保險等行業(yè)性糾紛解決組織建立訴調(diào)對接機制，通過行業(yè)內(nèi)部力量化解金融糾紛。此外，法院還通過對案件審理情況的分析研判，向相關(guān)部門發(fā)送司法建議，以提示潛在的金融風險。這些司法建議為金融風險的防范和化解提供了重要的司法保障。
近年來,金融風險處置的司法機制發(fā)揮了重要作用，但仍有待完善之處。
（一）完善金融風險司法處置的制度設計
在當前金融環(huán)境下，我國亟需完善金融風險處置的整體制度設計，以更好地維護金融穩(wěn)定和市場秩序。
首先，有必要從頂層設計上進行系統(tǒng)性的法律框架構(gòu)建，盡快制定金融法與金融穩(wěn)定法。金融風險處置和市場退出是維護金融穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要全流程法律保障。金融法應該是所有金融領(lǐng)域法律制度的母法，規(guī)定金融機構(gòu)一般退出問題，明確金融機構(gòu)風險處置和市場退出的一般規(guī)則。金融穩(wěn)定法應作為金融風險處置的基本法，規(guī)范金融風險的防范、化解與處置工作的具體流程，明確與破產(chǎn)的司法銜接。通過金融法與金融穩(wěn)定法的宏觀指導，確保金融機構(gòu)、金融市場和金融基礎設施的穩(wěn)定，提高金融體系的抗風險能力，防范和化解系統(tǒng)性金融風險。
其次，金融機構(gòu)破產(chǎn)應在企業(yè)破產(chǎn)法中增設專章予以規(guī)范。作為市場經(jīng)濟中的退出法，企業(yè)破產(chǎn)法在金融風險處置和市場退出中應占據(jù)核心地位。金融機構(gòu)作為市場主體，應遵循市場經(jīng)濟法則，依照破產(chǎn)程序有序退出市場。該專章應明確金融機構(gòu)破產(chǎn)的申請主體、管轄法院及具體程序，確保金融機構(gòu)破產(chǎn)案件得到及時、公正、高效的審理。同時，強化金融機構(gòu)破產(chǎn)中的債權(quán)人保護機制，特別是存款人及其他優(yōu)先債權(quán)人的利益保障。此外，通過立法明確金融機構(gòu)及其高管在破產(chǎn)中的法律責任，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度，形成有效的震懾作用。
再次，鑒于存款保險制度在維護金融穩(wěn)定中的核心作用，應盡快將存款保險條例提升至法律層面，即制定存款保險法。存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，與中國人民銀行的最后貸款人職能、審慎監(jiān)管共同構(gòu)成了金融體系的三大支柱。當前，我國的存款保險制度僅有存款保險條例，其法律位階與重要性不相符。因此，建議提升存款保險法的法律位階，強化存款保險機構(gòu)的法律地位與職能，明確其在金融風險早期干預與處置中的關(guān)鍵作用。同時，在立法中完善存款保險費率機制，建立基于風險評估的差異化費率體系，激勵金融機構(gòu)加強內(nèi)部管理，降低風險水平。此外，存款保險法還應與金融穩(wěn)定法緊密銜接，共同構(gòu)建高效的金融風險處置機制，促進風險處置的市場化和法治化，從而實現(xiàn)由成本最小化向風險最小化的轉(zhuǎn)變。
最后，強化與金融穩(wěn)定法相關(guān)的配套立法。在構(gòu)建金融穩(wěn)定法的過程中，應注重與現(xiàn)有金融立法的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，如《商業(yè)銀行法》《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等。這些法律應與金融穩(wěn)定法相互銜接，避免重復立法或立法沖突，形成系統(tǒng)性、科學性的法律體系。健全金融穩(wěn)定配套法律制度，充分發(fā)揮存款保險機構(gòu)在金融風險防范與化解中的作用，確保金融立法的全面性和一致性。
（二）優(yōu)化司法處置與行政處置的銜接機制
在金融風險司法處置過程中，司法與行政機制的協(xié)同配合至關(guān)重要，對于有效應對金融風險、維護金融穩(wěn)定具有不可替代的作用。為進一步完善金融風險處置體系，需加強司法處置與行政處置的銜接機制，確保兩者在風險識別、評估、應對及處置各環(huán)節(jié)中的無縫對接。無論是房地產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)重整，還是金融機構(gòu)和地方政府債務的風險處置，都需要司法與行政的緊密協(xié)作，以確保處置工作的有效性和法律程序的順利進行。
首先，應建立健全信息共享平臺，實現(xiàn)司法機關(guān)與行政機關(guān)之間的實時信息交換。通過構(gòu)建跨部門的信息共享機制，司法機關(guān)能夠及時獲取行政機關(guān)在金融監(jiān)管、風險防范及初步處置等方面的關(guān)鍵信息，為司法裁決提供充分的事實與法律依據(jù)。同時，行政機關(guān)也能從司法裁決中汲取經(jīng)驗，優(yōu)化行政處置策略，提升處置效率與效果。
其次，明確司法機關(guān)與行政機關(guān)在金融風險處置中的職責分工與合作原則。根據(jù)《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》精神，應進一步強化金融法治建設，明確各自在金融風險防范與處置中的角色定位。行政機關(guān)主要負責金融風險的日常監(jiān)管、預警及初步處置，而司法機關(guān)則專注于金融糾紛的審理與裁決，確保金融法律得到嚴格執(zhí)行。兩者應在各司其職的基礎上，加強溝通協(xié)調(diào)，形成處置合力。
再者，推動建立常態(tài)化的聯(lián)席會議制度，促進司法與行政機制的深度融合。通過定期召開聯(lián)席會議，共同分析金融風險形勢、研討處置策略、協(xié)調(diào)解決處置過程中遇到的難題。這一制度不僅有助于提升金融風險處置的時效性與針對性，還能增強處置方案的科學性與合理性，確保金融風險得到有效控制。
最后，強化法律程序與行政程序的協(xié)同運作，確保金融風險處置的合法性與規(guī)范性。在金融風險處置過程中，司法機關(guān)應嚴格遵循法定程序，確保裁決的公正性與權(quán)威性。同時，行政機關(guān)也應遵循依法行政原則，確保處置措施的合法性與有效性。兩者應相互監(jiān)督、相互支持，共同維護金融法律秩序的穩(wěn)定與和諧。
（三）充實其他重點領(lǐng)域金融風險司法處置的制度供給
隨著金融市場的不斷發(fā)展與深化，除了中小金融機構(gòu)風險外，房地產(chǎn)企業(yè)與地方政府債務風險也成為金融風險防范與處置的重點領(lǐng)域。為有效應對這些風險，需從制度層面加以完善，構(gòu)建高效、有序的市場化退出與風險處置機制。
針對房地產(chǎn)市場波動引發(fā)的企業(yè)風險，應加快推進房地產(chǎn)企業(yè)市場化退出機制的完善。首先，應明確市場化退出的法律依據(jù)與程序規(guī)則，確保退出過程依法合規(guī)、公開透明。通過修訂相關(guān)法律法規(guī)，為房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)清算、重整及和解等程序提供明確的法律指引。其次，建立健全跨部門協(xié)作機制，加強法院、金融監(jiān)管部門及地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)，形成處置合力。針對大型房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)案件，可探索設立專門的工作協(xié)調(diào)小組，負責統(tǒng)籌推進破產(chǎn)處置工作。最后，注重保護債權(quán)人及購房者的合法權(quán)益，確保在市場化退出過程中各方利益得到妥善安排，維護社會穩(wěn)定與市場秩序。
地方政府債務風險作為系統(tǒng)性金融風險的重要組成部分，其有效處置對于維護國家金融安全具有重要意義。為完善地方政府債務風險處置制度供給，應著重從以下幾個方面入手：一是明確債務風險處置的法律框架與操作流程，通過立法形式確立風險預警、應急處置及債務重組等機制，為地方政府債務風險處置提供堅實的法律保障。二是建立健全債務風險處置的責任追究機制，明確各級政府在債務管理中的職責與義務，對違法違規(guī)行為進行嚴厲懲處，形成有效的約束與震懾作用。三是加強中央與地方之間的協(xié)同配合，建立統(tǒng)一的債務管理平臺與信息系統(tǒng)，實現(xiàn)債務數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測與動態(tài)分析，為風險處置提供有力支持。四是探索多元化的債務化解途徑，如引入社會資本參與債務重組、推動地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型等，以減輕財政負擔并提升債務處置效率。
（四）加強金融風險司法審判專業(yè)化建設
在金融風險處置中，尤其是在金融機構(gòu)市場退出的復雜案件中，確保司法審判的專業(yè)性至關(guān)重要。因此，應進一步強化破產(chǎn)法庭或破產(chǎn)審判庭在處理此類案件中的核心地位，保障司法程序的公正、透明與效率。
首先，鑒于金融機構(gòu)市場退出案件的特殊性、復雜性和專業(yè)性，建議統(tǒng)一規(guī)定由破產(chǎn)法庭或破產(chǎn)審判庭，專門負責審理金融機構(gòu)破產(chǎn)及其他重大復雜的破產(chǎn)案件。相較于包括金融法院在內(nèi)的其他法院，破產(chǎn)法庭或破產(chǎn)審判庭專注于破產(chǎn)案件的審理，熟悉破產(chǎn)程序的每個環(huán)節(jié)，包括管理人的選任、投資人的招募、破產(chǎn)撤銷權(quán)的行使、破產(chǎn)重整價值的審查等，具備深入理解與豐富經(jīng)驗。全流程的專業(yè)化使破產(chǎn)法庭在處理金融機構(gòu)市場退出案件時能夠迅速準確地把握案件關(guān)鍵點，確保程序順利進行，維護各方當事人的合法權(quán)益。
其次，金融機構(gòu)在市場退出過程中，往往伴隨著大量的破產(chǎn)衍生訴訟。破產(chǎn)法庭或破產(chǎn)審判庭在專注于破產(chǎn)案件主程序?qū)徖淼耐瑫r，可以將破產(chǎn)衍生訴訟合理分流至其他專業(yè)法院。這一分流機制既可以保證破產(chǎn)主程序的連續(xù)性和高效性，又可以確保破產(chǎn)衍生訴訟能夠得到專業(yè)、及時的處理。通過合理協(xié)調(diào)各法院的工作，破產(chǎn)法庭或破產(chǎn)審判庭能夠最大程度地減少訴訟拖延對破產(chǎn)程序和當事人的影響，提高處置效率。
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