洪艷蓉
法學(xué)教授
北京大學(xué)法院院
作者：張政燕
來(lái)源：《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2023年第８期
發(fā)布時(shí)間：2023-08-27 11:54:08
作者簡(jiǎn)介：張政燕，中國(guó)證監(jiān)會(huì)法律部二級(jí)巡視員，研究方向：證券法、公司法
國(guó)務(wù)院發(fā)布的《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）自２０２２年１月１日起施行，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)證監(jiān)會(huì)）同日發(fā)布實(shí)施《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施規(guī)定》）、證監(jiān)會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾金管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《承諾金管理辦法》），由證監(jiān)會(huì)試行的資本市場(chǎng)行政和解制度發(fā)生了較大變化。除名稱(chēng)上不同外，當(dāng)事人承諾適用的條件和范圍、投資者合法權(quán)益的保護(hù)、執(zhí)法程序和措施、執(zhí)法的透明度等內(nèi)容和要求均與行政和解制度存在差異，由此對(duì)市場(chǎng)及主體的預(yù)期也會(huì)產(chǎn)生不同影響。徒法不足以自行，資本市場(chǎng)健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)就是嚴(yán)格執(zhí)法。本文擬結(jié)合我國(guó)具體規(guī)定及實(shí)踐、境外成熟市場(chǎng)相關(guān)制度及實(shí)踐，對(duì)制度實(shí)施后需要關(guān)注的當(dāng)事人承諾的執(zhí)法特征、相關(guān)案件的處理、爭(zhēng)議解決與法律救濟(jì)等關(guān)鍵問(wèn)題予以分析，并提出相關(guān)建議。
一、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的執(zhí)法特征
行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾是指證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌證券期貨違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式。除了當(dāng)事人承諾行政執(zhí)法權(quán)外，法律制度賦予證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公共執(zhí)法權(quán)限還包括對(duì)證券期貨違法當(dāng)事人予以行政處罰或采取行政監(jiān)管措施等。在當(dāng)事人承諾制度實(shí)施過(guò)程中，有相當(dāng)數(shù)量的當(dāng)事人、投資者、中介機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)公眾會(huì)將其與行政處罰進(jìn)行比較，考量其執(zhí)法特征和措施、當(dāng)事人承諾是否屬于行政處罰的替代性或補(bǔ)充性措施、涉嫌證券期貨違法行為人是否受到應(yīng)有懲罰及對(duì)其相關(guān)資質(zhì)的影響、對(duì)投資者的保護(hù)程度等問(wèn)題。因此，有必要澄清認(rèn)識(shí)，使市場(chǎng)主體明確預(yù)期、作出妥善選擇。
（一）制度來(lái)源與執(zhí)法目標(biāo)
從國(guó)際成熟市場(chǎng)看，作為一種執(zhí)法方式，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾或證券和解得到普遍運(yùn)用，相關(guān)國(guó)家和地區(qū)形成了較為完備的制度規(guī)則體系、多元化和卓有成效解決復(fù)雜案件的執(zhí)法實(shí)踐，為包括我國(guó)在內(nèi)的市場(chǎng)提供了良好借鑒。我國(guó)除了借鑒吸收其他市場(chǎng)的成熟經(jīng)驗(yàn)外，也體現(xiàn)了自身的發(fā)展特點(diǎn)。
行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾是從行政和解試點(diǎn)基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，有著適合我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展特點(diǎn)的制度與實(shí)踐基礎(chǔ)。由于缺少上位法依據(jù)，證監(jiān)會(huì)在試點(diǎn)行政和解、探索執(zhí)法方式創(chuàng)新方面較為謹(jǐn)慎，但已經(jīng)走在了我國(guó)金融市場(chǎng)監(jiān)管的前列。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，證監(jiān)會(huì)于２０１５年發(fā)布實(shí)施《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，在證券期貨領(lǐng)域試點(diǎn)行政和解制度。２０１９年４月，證監(jiān)會(huì)與高盛（亞洲）有限責(zé)任公司、北京高華證券有限責(zé)任公司及其相關(guān)工作人員等九名申請(qǐng)人達(dá)成行政和解協(xié)議，申請(qǐng)人交納和解金１．５億元，并采取必要措施加強(qiáng)相關(guān)公司的內(nèi)控管理、提交書(shū)面整改報(bào)告，證監(jiān)會(huì)依據(jù)規(guī)定終止對(duì)申請(qǐng)人的執(zhí)法程序。２０２０年１月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布第二例行政和解案件，其與司度（上海）貿(mào)易有限公司等五家機(jī)構(gòu)及其相關(guān)工作人員達(dá)成行政和解，和解金達(dá)６．８億多元。證監(jiān)會(huì)對(duì)上述案例及其執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以及各方提出的建議，為推動(dòng)２０２０年《證券法》第１７１條對(duì)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度作出明確規(guī)定奠定了堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。２０２１年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》，要求充分發(fā)揮該制度功能、加快制定配套法規(guī)制度；《實(shí)施辦法》于２０２１年１０月發(fā)布，２０２２年１月實(shí)施。至此，行政規(guī)章上升為行政法規(guī)，提高了法律效力層級(jí)；優(yōu)化和放寬了申請(qǐng)和受理?xiàng)l件，擴(kuò)大了案件的適用范圍，并明確了不予受理的情形；完善了執(zhí)法程序和監(jiān)督制約機(jī)制，提高了公正性和可操作性；完善承諾金數(shù)額確定的考量因素，注重及時(shí)賠償投資者損失，提高矛盾糾紛解決的效率和針對(duì)性，有利于提升行政執(zhí)法效率，更好保護(hù)投資者和穩(wěn)定市場(chǎng)秩序。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾是從市場(chǎng)實(shí)踐需求出發(fā)，尋求監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變而建立的新型執(zhí)法模式。
《證券法》第１６８條規(guī)定了證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管執(zhí)法目標(biāo)，即維護(hù)證券市場(chǎng)公開(kāi)、公平、公正，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)投資者合法權(quán)益，促進(jìn)證券市場(chǎng)健康發(fā)展。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（ＩＯＳＣＯ）在２０１７年《證券監(jiān)管目標(biāo)和原則》（Ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ?。幔睿洹。校颍椋睿悖椋穑欤澹蟆。铮妗。樱澹悖酰颍椋簦椋澹蟆。遥澹纾酰欤幔簦椋铮睿┑摹扒把院蛨?zhí)行摘要”部分，明確證券監(jiān)管的目標(biāo)是保護(hù)投資者，確保市場(chǎng)公平、有效和透明并減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！秾?shí)施辦法》第１條明確實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的目的是保護(hù)投資者合法權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)秩序、提高行政執(zhí)法效能，將保護(hù)投資者作為首要目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，證券執(zhí)法應(yīng)具有懲罰性、威懾性和補(bǔ)償性三重制度價(jià)值，它們統(tǒng)一于執(zhí)法過(guò)程，彼此截然不可分，卻又各有所側(cè)重；賦予證券執(zhí)法補(bǔ)償投資者的制度價(jià)值，建立執(zhí)法與投資者之間的直接聯(lián)系，不僅不違背監(jiān)管者執(zhí)法的本意和權(quán)力屬性，反而是其應(yīng)盡的職責(zé)。作為證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法手段，行政處罰和行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的制度價(jià)值有所區(qū)別，行政處罰側(cè)重于懲罰性和威懾性，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾則在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了補(bǔ)償性。
（二）綜合性的執(zhí)法措施
行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾與行政處罰、行政監(jiān)管措施都屬于證監(jiān)會(huì)的公共執(zhí)法權(quán)限，構(gòu)成其行政執(zhí)法體系。行政處罰屬于我國(guó)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，遵循《行政處罰法》的規(guī)定，體現(xiàn)了共性；而我國(guó)的行政執(zhí)法承諾制度涉及資本市場(chǎng)領(lǐng)域的當(dāng)事人承諾、反壟斷領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者承諾、反傾銷(xiāo)領(lǐng)域的價(jià)格承諾，執(zhí)法權(quán)限歸屬少數(shù)幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，且只有資本市場(chǎng)領(lǐng)域的當(dāng)事人承諾設(shè)有承諾金制度。從這個(gè)意義講，資本市場(chǎng)的行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有獨(dú)特性。另外，當(dāng)事人承諾所采取措施的綜合性使其呈現(xiàn)獨(dú)有的執(zhí)法特征，從而區(qū)別于證監(jiān)會(huì)傳統(tǒng)的執(zhí)法手段。相關(guān)主體應(yīng)注意不要機(jī)械地進(jìn)行對(duì)比，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為該制度是一種繳納承諾金的制度，是以金錢(qián)逃避違法后果，不公平地評(píng)價(jià)甚至否定當(dāng)事人承諾制度，從而排斥適用該制度。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾與行政處罰各自適用不同的制度規(guī)則、條件和程序，采用不同措施，不存在一種執(zhí)法手段優(yōu)越于甚至替代另一種的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下方面：
一是當(dāng)事人承諾制度在實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)方面體現(xiàn)了當(dāng)事人自身行為的主動(dòng)性以及監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的合意性，因此相應(yīng)提高了相關(guān)措施的可執(zhí)行性和效率，有利于及時(shí)定紛止?fàn)?、高效解決市場(chǎng)矛盾。首先，當(dāng)事人承諾是一種依申請(qǐng)的行政行為，當(dāng)事人不提出申請(qǐng)，證監(jiān)會(huì)無(wú)法啟動(dòng)處理程序；而行政處罰由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和程序?qū)嵤?，不以?dāng)事人申請(qǐng)為前提。其次，行政處罰通過(guò)證監(jiān)會(huì)作出行政處罰決定而得以實(shí)現(xiàn)，當(dāng)事人承諾案件的完成除了證監(jiān)會(huì)作出終止調(diào)查決定外，還需要當(dāng)事人與證監(jiān)會(huì)共同簽署承諾認(rèn)可協(xié)議并完全履行。從當(dāng)事人主動(dòng)作出承諾和履行的角度，當(dāng)事人承諾制度的有效實(shí)施既是對(duì)我國(guó)社會(huì)信用體系的考驗(yàn)，也會(huì)推動(dòng)資本市場(chǎng)誠(chéng)信體系的建設(shè)。
二是當(dāng)事人承諾制度體現(xiàn)了剛性執(zhí)法和柔性執(zhí)法的結(jié)合，具體措施包括金錢(qián)承諾和行為承諾，是一種綜合性的新型執(zhí)法制度。當(dāng)事人承諾案件通過(guò)承諾認(rèn)可協(xié)議的簽訂和履行而得以實(shí)現(xiàn)，包括當(dāng)事人承諾付出高額承諾金、停止涉嫌違法行為、消除損害和不良影響、根據(jù)內(nèi)部追責(zé)機(jī)制追究相關(guān)人員責(zé)任、完善公司治理和內(nèi)控、保障后續(xù)合規(guī)運(yùn)作，以及監(jiān)管者監(jiān)督當(dāng)事人履行承諾，并對(duì)當(dāng)事人采取核查整改等多項(xiàng)措施。就承諾金而言，其兼具懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定綜合考慮當(dāng)事人涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當(dāng)事人可能被處以罰款和沒(méi)收違法所得的金額、投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為所遭受的損失，以及簽署承諾認(rèn)可協(xié)議時(shí)案件所處的執(zhí)法階段等多種因素。因此，承諾金數(shù)額通常高于罰沒(méi)款數(shù)額，使涉嫌違法當(dāng)事人付出較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，切實(shí)提高違法成本，適用當(dāng)事人承諾是堅(jiān)持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)。行政處罰則注重對(duì)當(dāng)事人作出具有強(qiáng)制性的處罰措施，包括人身自由罰、行為罰、訓(xùn)誡罰、財(cái)產(chǎn)罰等種類(lèi)，具有明顯的懲戒性，體現(xiàn)了剛性執(zhí)法的特性。實(shí)踐中，證監(jiān)會(huì)經(jīng)常實(shí)施人身自由罰以外的其他種類(lèi)的行政處罰，所作處罰決定具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。
三是根據(jù)《實(shí)施辦法》第１８條及《承諾金管理辦法》的規(guī)定，投資者因承諾當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以直接向中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)投?；鸸荆┥暾?qǐng)合理賠償。這為保護(hù)投資者的合法權(quán)益提供了新途徑，能夠很大程度上減少當(dāng)事人涉嫌違法行為對(duì)市場(chǎng)的不利影響。資本市場(chǎng)股權(quán)的分散性產(chǎn)生了對(duì)投資者保護(hù)及執(zhí)法的政治需求，一旦普通民眾進(jìn)入股票市場(chǎng)并將畢生積蓄投資于股票，他們必然會(huì)要求獲得法律保護(hù)。就我國(guó)資本市場(chǎng)而言，盡管投資者結(jié)構(gòu)逐步改善，中小投資者仍占據(jù)很大比例，截至２０２１年７月底，投資者達(dá)１．９億，其中９７％以上為中小投資者。截至２０２２年１１月底，Ａ股市場(chǎng)個(gè)人投資者數(shù)量超過(guò)２億，這是我國(guó)資本市場(chǎng)最大的市情，是市場(chǎng)功能正常發(fā)揮的重要支撐，需要從制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管執(zhí)法、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面更加重視中小投資者合法權(quán)益的保護(hù)。有學(xué)者提出，公共執(zhí)法在專(zhuān)業(yè)性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和信息方面具有優(yōu)勢(shì)。當(dāng)中小投資者成為市場(chǎng)公眾的絕大多數(shù)時(shí)，鑒于在市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)和投資經(jīng)驗(yàn)、法律知識(shí)的儲(chǔ)備、訴訟或仲裁的經(jīng)驗(yàn)和成本等方面的欠缺和不足，他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、自我保護(hù)能力處于天然弱勢(shì)，因而投資者合法權(quán)益的保護(hù)更需要公共執(zhí)法資源的介入。當(dāng)事人承諾是我國(guó)資本市場(chǎng)行政執(zhí)法和爭(zhēng)議解決的制度創(chuàng)新，由于實(shí)施時(shí)間較短，判斷其能夠在多大程度上發(fā)揮作用，尚需要執(zhí)法實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的積累。但在補(bǔ)償受害投資者方面，其具有代替私人證券訴訟的效果。與證券糾紛特別代表人訴訟混合了公共執(zhí)法和私人執(zhí)法，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)、地方政府和證券監(jiān)管系統(tǒng)的合力相比，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾通常不依賴(lài)司法訴訟、與地方政府溝通協(xié)調(diào)等程序，通過(guò)證券監(jiān)管系統(tǒng)的公共執(zhí)法程序即可實(shí)現(xiàn)，因此明顯縮短了投資者獲得民事賠償?shù)臅r(shí)間。監(jiān)管部門(mén)在處理案件的過(guò)程中，注重及時(shí)運(yùn)用公共執(zhí)法權(quán)將承諾金用以填補(bǔ)投資者損失，可以有效履行監(jiān)管職責(zé)，提升執(zhí)法效率和公信力。
多年以來(lái)，資本市場(chǎng)行政處罰及行政監(jiān)管措施關(guān)于補(bǔ)償投資者的功能未能得到充分體現(xiàn)，很重要的一個(gè)原因在于，證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)所作決定的相關(guān)罰沒(méi)款全部上繳國(guó)庫(kù)，缺乏賠償投資者的相應(yīng)制度和途徑。盡管修訂前后的《證券法》都規(guī)定了民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則，但因缺少配套規(guī)則難以落實(shí)，直到證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部于２０２２年７月２９日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《優(yōu)先規(guī)定》），明確了證券違法行為主體所繳納的行政罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的具體工作機(jī)制，才在一定程度上填補(bǔ)了相關(guān)配套制度的空白。然而，因要經(jīng)過(guò)司法訴訟、強(qiáng)制執(zhí)行或者破產(chǎn)清算、證監(jiān)會(huì)審核及申請(qǐng)退庫(kù)、財(cái)政退庫(kù)等程序才能實(shí)現(xiàn)，該機(jī)制尚需一定期間的實(shí)踐證實(shí)其效果。
目前，關(guān)于如何保障投資者合法權(quán)益、賠償投資者損失，相關(guān)制度提供了多元化的救濟(jì)渠道，證監(jiān)會(huì)和投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)等監(jiān)管部門(mén)主導(dǎo)或參與的途徑包括行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾、先行賠付、特別代表人訴訟、調(diào)解等，在實(shí)踐中也各有成功的案例。對(duì)投資者和賠償主體等市場(chǎng)主體而言，現(xiàn)行制度提供了多種途徑，其可以根據(jù)自身情況和案件具體情形進(jìn)行選擇，如澤達(dá)易盛（天津）科技股份有限公司案和廣東紫晶信息存儲(chǔ)技術(shù)股份有限公司案同為科創(chuàng)板欺詐發(fā)行和信息披露違法案件，在投資者民事賠償方式方面，前者選擇了代表人訴訟，后者則創(chuàng)新性地選擇了“先行賠付＋行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾”的方式。從制度規(guī)定的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，每種賠償投資者損失的方法有自身的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和適用條件，不能互相取代。實(shí)踐中，涉眾型民事賠償糾紛可能涉及多種救濟(jì)途徑，當(dāng)事人承諾與先行賠付、訴訟或仲裁等不同程序可以綜合運(yùn)用于同一個(gè)糾紛的解決。
（三）不認(rèn)定當(dāng)事人涉嫌行為為證券期貨違法行為
在當(dāng)事人承諾制度實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)事人涉嫌違法行為是否認(rèn)定為證券期貨違法行為、當(dāng)事人是否需要承認(rèn)違法行為、承諾案件是否記入誠(chéng)信檔案等問(wèn)題，是影響當(dāng)事人是否選擇提出承諾申請(qǐng)以及能否有效解決爭(zhēng)議的重要因素。
１．我國(guó)的相關(guān)規(guī)定
證監(jiān)會(huì)在作出行政處罰和行政監(jiān)管措施前，都要依法認(rèn)定當(dāng)事人存在證券期貨違法違規(guī)行為，當(dāng)事人承諾執(zhí)法程序則對(duì)此不予認(rèn)定。涉嫌違法行為不等同于違法行為，前者是一種未確定狀態(tài)，確認(rèn)違法行為性質(zhì)的行政處罰等法定程序未完成。針對(duì)當(dāng)事人涉嫌違法行為，由當(dāng)事人主動(dòng)采取措施、對(duì)該行為及其影響予以糾正或消除，當(dāng)事人承諾程序不認(rèn)定當(dāng)事人涉嫌行為的行政違法性，也不要求當(dāng)事人承認(rèn)違法行為。另外，當(dāng)事人與證監(jiān)會(huì)簽署承諾認(rèn)可協(xié)議，不構(gòu)成當(dāng)事人自認(rèn)違法行為，協(xié)議也不是行政處罰或行政監(jiān)管措施，不對(duì)當(dāng)事人涉嫌違法行為的法律性質(zhì)予以判斷和評(píng)價(jià)。當(dāng)事人履行協(xié)議后，證監(jiān)會(huì)終止案件調(diào)查，意味著當(dāng)事人沒(méi)有受到行政處罰或監(jiān)管措施等懲罰性、否定性評(píng)價(jià)。
《實(shí)施辦法》第１０條、第１５條規(guī)定，案件終止調(diào)查后，對(duì)當(dāng)事人涉嫌實(shí)施的同一個(gè)違法行為不再重新調(diào)查和審理，當(dāng)事人提交的材料以及在溝通協(xié)商時(shí)所作的陳述，只能用于實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，即不作為認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)?！秾?shí)施辦法》第１９條還規(guī)定，當(dāng)事人承諾案件的處理不記入當(dāng)事人的誠(chéng)信檔案，除非當(dāng)事人存在因自身原因未履行或者未完全履行承諾、提交的材料存在虛假記載或者重大遺漏等違背誠(chéng)信原則的情形。此外，承諾案件對(duì)當(dāng)事人或其他當(dāng)事人不構(gòu)成“先例”，監(jiān)管部門(mén)對(duì)該承諾案件的處理對(duì)當(dāng)事人或其他當(dāng)事人以后發(fā)生的類(lèi)似證券期貨違法行為的處理不具有參照意義，即當(dāng)事人或其他當(dāng)事人不得以該承諾案件的處理作為標(biāo)準(zhǔn)提出請(qǐng)求。這些規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)際通行的“無(wú)損權(quán)利（ｗｉｔｈｏｕｔ?。穑颍澹辏酰洌椋悖澹痹瓌t?！盁o(wú)損權(quán)利”原則通常發(fā)生于談判溝通解決爭(zhēng)議的情形，無(wú)論談判是否達(dá)成，避免一方當(dāng)事人的提議以及基于協(xié)商所作出的妥協(xié)被對(duì)方不當(dāng)利用，該當(dāng)事人作出的陳述或承認(rèn)不得被法院或仲裁等其他爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)作為對(duì)其不利的證據(jù)?！盁o(wú)損權(quán)利”存在的邏輯是將真正解決爭(zhēng)議作為談判條件，鼓勵(lì)當(dāng)事人以非訴方式協(xié)商解決爭(zhēng)議。
２．境外相關(guān)規(guī)定及執(zhí)法實(shí)踐
關(guān)于是否要求當(dāng)事人承認(rèn)違法行為，境外成熟市場(chǎng)的制度和實(shí)踐有所不同。從世界范圍看，存在以美國(guó)、澳大利亞為代表的“既不承認(rèn)也不否認(rèn)”的模式（“Ｎｅｉｔｈｅｒ?。粒洌恚椋簟。危铮颉。模澹睿薄。幔穑穑颍铮幔悖瑁┖鸵灾袊?guó)香港地區(qū)、歐洲國(guó)家為代表的承認(rèn)違法模式。
美國(guó)證監(jiān)會(huì)（ＳＥＣ）長(zhǎng)期施行傳統(tǒng)的“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策，直到２０１２年，ＳＥＣ執(zhí)法部負(fù)責(zé)人宣布在涉刑案件中限制該政策的適用，如果當(dāng)事人在刑事程序中承認(rèn)其行為違反刑法，則其須在和解程序中也承認(rèn)該違法事實(shí)，但不要求當(dāng)事人承認(rèn)其他違法行為。２０１３年，ＳＥＣ加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的問(wèn)責(zé)，“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策只在符合公眾利益的情況下適用，對(duì)于大量投資者受到損害或者當(dāng)事人存在惡劣行為、當(dāng)事人行為對(duì)市場(chǎng)或投資者造成重大風(fēng)險(xiǎn)等案件，當(dāng)事人需要在和解程序中承認(rèn)違法行為。但該項(xiàng)政策變化在ＳＥＣ執(zhí)法實(shí)踐中的應(yīng)用相對(duì)較少，２０１４―２０１６年只有不足２％的和解案例涉及自認(rèn)違法的情況。因此，ＳＥＣ的大部分和解案件依然適用“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策。澳大利亞證券與投資委員會(huì)（ＡＳＩＣ）的可執(zhí)行承諾制度（ｅｎｆｏｒｃｅａｂｌｅ?。酰睿洌澹颍簦幔耄椋睿纾螅┡c美國(guó)類(lèi)似。２００１年，《澳大利亞證券與投資委員會(huì)法案（ＡＳＩＣ?。粒悖簦烦雠_(tái)，其中第９３Ａ及９３ＡＡ條確立了金融監(jiān)管領(lǐng)域的可執(zhí)行承諾制度。２０２１年１１月，ＡＳＩＣ專(zhuān)門(mén)出臺(tái)第１００號(hào)監(jiān)管指南（Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ?。牵酰椋洌濉。保埃埃骸。茫铮酰颍簟。牛睿妫铮颍悖澹幔猓欤濉。眨睿洌澹颍簦幔耄椋睿纾?， ＲＧ１００），對(duì)ＡＳＩＣ接受當(dāng)事人可執(zhí)行承諾的考量因素和消極條件、標(biāo)準(zhǔn)條款及不可接受的條款、可執(zhí)行承諾的公開(kāi)機(jī)制及變更和撤回、違反承諾的處理機(jī)制、獨(dú)立專(zhuān)家監(jiān)督機(jī)制等作出規(guī)定。ＡＳＩＣ不要求承諾方明確承認(rèn)其過(guò)錯(cuò)，但禁止承諾協(xié)議含有否定承擔(dān)法律責(zé)任的條款以及不遵守承諾的抗辯條款。
中國(guó)香港地區(qū)的證券和解制度和執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)歷了由不要求當(dāng)事人承認(rèn)責(zé)任到要求當(dāng)事人承認(rèn)違法行為的過(guò)程?！蹲C券及期貨條例》第２０１條第（３）項(xiàng)賦予香港證監(jiān)會(huì)（ＳＦＣ）進(jìn)行和解的權(quán)力，并強(qiáng)調(diào)采用公眾利益標(biāo)準(zhǔn)。早期的和解案件在公示文件中明確當(dāng)事人不需要承認(rèn)任何責(zé)任（ｗｉｔｈｏｕｔ?。幔洌恚椋簦簦椋睿纭。幔睿。欤椋幔猓椋欤椋簦?，如雷曼兄弟相關(guān)案件的處理。２００９年７月，ＳＦＣ、香港金融管理局與１６家雷曼兄弟迷你債券的分銷(xiāo)銀行達(dá)成協(xié)議，分銷(xiāo)銀行在不承認(rèn)任何責(zé)任的基礎(chǔ)上，同意協(xié)議達(dá)成的方案，向符合資格的客戶(hù)回購(gòu)迷你債券。２０１１年７月，ＳＦＣ、香港金融管理局與花旗銀行（香港）有限公司也達(dá)成關(guān)于雷曼票據(jù)的類(lèi)似和解協(xié)議。但由于當(dāng)事人不承認(rèn)任何法律責(zé)任的模式在執(zhí)法實(shí)踐引起了爭(zhēng)議，ＳＦＣ在處理和解案件時(shí)非常謹(jǐn)慎。直到２０１７年１２月，ＳＦＣ出臺(tái)《有關(guān)與證監(jiān)會(huì)合作的指引》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》），明確了在“不承認(rèn)法律責(zé)任”基礎(chǔ)上解決紀(jì)律事宜不符合公眾利益標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為一般原則。目前，香港證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法實(shí)踐中很難見(jiàn)到當(dāng)事人不承認(rèn)法律責(zé)任的和解案例。英國(guó)金融行為監(jiān)管局（ＦＣＡ）、德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局（ＢａＦｉｎ）的證券和解制度屬于處罰的一種快速處理程序，當(dāng)事人的行為仍然被認(rèn)定為違法行為。達(dá)成和解協(xié)議后，ＦＣＡ?xí)鄳?yīng)減少或減輕對(duì)當(dāng)事人的罰款或其他紀(jì)律處分。ＢａＦｉｎ有權(quán)決定在行政罰款程序適用和解，和解協(xié)議可以減少罰款數(shù)額，但涉嫌違法的當(dāng)事人或參與人必須作出聲明承認(rèn)其違法行為。
３．有關(guān)問(wèn)題和建議
根據(jù)前述分析，美國(guó)和澳大利亞的“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”的政策與我國(guó)規(guī)定有相通之處。承諾程序不認(rèn)定當(dāng)事人證券期貨違法行為、當(dāng)事人的承諾不構(gòu)成當(dāng)事人自認(rèn)違法行為、完成必要調(diào)查即可提出申請(qǐng)以及快速解決爭(zhēng)議等規(guī)定減少了當(dāng)事人的后顧之憂，并吸引其提出承諾申請(qǐng)。對(duì)“無(wú)損權(quán)利”原則的借鑒，既是對(duì)國(guó)際慣例的尊重，也符合我國(guó)市場(chǎng)實(shí)際，能夠保障當(dāng)事人與執(zhí)法者充分進(jìn)行溝通，促進(jìn)爭(zhēng)議解決。承諾案件結(jié)束，如果當(dāng)事人提起首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市的注冊(cè)申請(qǐng)，其在承諾案件中涉嫌的違法行為不受到“最近三年內(nèi)不存在重大違法行為”的注冊(cè)條件限制，不構(gòu)成證券交易所進(jìn)行審核或證監(jiān)會(huì)作出注冊(cè)決定的障礙。為推動(dòng)當(dāng)事人承諾與證券民事訴訟的制度銜接、強(qiáng)化行政執(zhí)法的威懾力，我國(guó)是否有必要借鑒ＳＥＣ的做法，在涉眾型案件或者具有突出威懾和教育意義的案件中建立承諾當(dāng)事人承認(rèn)違法的制度，在學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)領(lǐng)域也存在一些爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，現(xiàn)行規(guī)定符合我國(guó)資本市場(chǎng)的執(zhí)法現(xiàn)狀。首先，美國(guó)的證券和解制度已經(jīng)實(shí)施多年，ＳＥＣ的大多數(shù)執(zhí)法行動(dòng)以和解方式結(jié)案，且和解比例可達(dá)到９０％以上，市場(chǎng)和投資者對(duì)該制度及其適用有較深了解。我國(guó)資本市場(chǎng)的執(zhí)法狀況則有很大不同，在打擊證券期貨違法活動(dòng)方面，行政處罰發(fā)揮主要作用。如２０２０―２０２２年證監(jiān)會(huì)每年作出的行政處罰決定分別為３４９項(xiàng)、３７１項(xiàng)、３８４項(xiàng)，罰沒(méi)款金額分別為５３．１１億元、４５．５３億元、２６．６７億元。而當(dāng)事人承諾制度實(shí)施僅一年有余，制度優(yōu)勢(shì)尚未充分顯現(xiàn)，即使加上行政和解試點(diǎn)時(shí)期的案例，達(dá)成協(xié)議的案件也僅為個(gè)位數(shù)，雖然個(gè)案標(biāo)的額較大，但由于在案件的數(shù)量和類(lèi)型、投資者損失賠償機(jī)制的運(yùn)用以及與其他民事賠償機(jī)制的銜接等方面還需要進(jìn)一步積累、豐富和優(yōu)化，市場(chǎng)公眾及相關(guān)主體對(duì)該制度還缺乏足夠認(rèn)知，充分發(fā)揮該制度在投資者保護(hù)、爭(zhēng)議解決、維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面的作用，使其成為重要執(zhí)法手段，還需要執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)一步積累。而且，由于中小投資者占比較高，我國(guó)涉眾型案件數(shù)量較多，并非個(gè)案，規(guī)則的變化影響較大。其次，關(guān)于當(dāng)事人在承諾程序提交的材料以及在溝通協(xié)商時(shí)所作的陳述，不作為司法仲裁等程序認(rèn)定其民事違法行為的證據(jù)，與最高法院《關(guān)于審理證券市場(chǎng)虛假陳述侵權(quán)民事賠償案件的若干規(guī)定》（法釋〔２０２２〕２號(hào)）取消前置程序，使民事訴訟程序認(rèn)定賠償責(zé)任脫離對(duì)行政或刑事程序依賴(lài)的理念一致。再者，根據(jù)《實(shí)施辦法》第７條，在案件受理階段已經(jīng)將存在嚴(yán)重證券期貨違法行為的主體和累犯等排除適用當(dāng)事人承諾制度。另外，行政裁量權(quán)是當(dāng)事人承諾執(zhí)法權(quán)限的前提，監(jiān)管者行使該權(quán)限是其運(yùn)用裁量權(quán)的體現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，證券監(jiān)管執(zhí)法行為應(yīng)具有一定幅度的自由裁量性，否則行政機(jī)關(guān)不僅無(wú)法有效地實(shí)施行政管理，還可能給國(guó)家和社會(huì)利益造成重大損失。因此，在符合制度規(guī)定和執(zhí)法目標(biāo)的前提下，基于審慎監(jiān)管原則，證監(jiān)會(huì)有職權(quán)和職責(zé)在受理環(huán)節(jié)判斷哪些案件不宜適用當(dāng)事人承諾，由此避免那些負(fù)面影響較廣、不利于保護(hù)投資者合法權(quán)益、適用當(dāng)事人承諾起不到良好執(zhí)法效果的案件進(jìn)入承諾程序。
二、主要調(diào)查程序完成后提出承諾申請(qǐng)的案件處理
承諾案件的啟動(dòng)、處理和終結(jié)與案件調(diào)查存在聯(lián)系，如當(dāng)事人承諾案件需要經(jīng)過(guò)必要調(diào)查才可受理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人簽署承諾認(rèn)可協(xié)議后中止案件調(diào)查，當(dāng)事人完全履行承諾認(rèn)可協(xié)議后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查。由于當(dāng)事人可以在收到案件調(diào)查法律文書(shū)后、監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定之前提出申請(qǐng)，因此在主要調(diào)查程序結(jié)束后的審理期間甚至行政處罰的告知階段，當(dāng)事人亦可提出承諾申請(qǐng)。對(duì)于這類(lèi)案件，監(jiān)管部門(mén)不只完成了必要調(diào)查，當(dāng)事人涉嫌違法的行為和相關(guān)事實(shí)證據(jù)也已基本查清，違法行為的定性呼之欲出。與原行政和解試點(diǎn)制度將受理范圍限于事實(shí)或者法律關(guān)系尚難完全明確的案件相比，完成主要調(diào)查程序的案件通常包含當(dāng)事人承諾制度新增加的受理案件類(lèi)型，即行政相對(duì)人違法行為的事實(shí)清楚、證據(jù)充分、法律適用明確、依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件，不再排除在受理范圍之外。這類(lèi)案件因涉及多方面因素，需要謹(jǐn)慎處理。
（一）注重用承諾金及時(shí)賠償投資者
處理這類(lèi)案件時(shí)，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)更加重視用承諾金賠償投資者損失。一方面，此種情形下已基本查清申請(qǐng)人涉嫌違法行為的事實(shí)，相對(duì)容易確定因申請(qǐng)人行為受到損害的投資者及其損失數(shù)額。另一方面，由于立案調(diào)查通知書(shū)已經(jīng)公告一段時(shí)間，甚或行政處罰事先告知書(shū)也已向社會(huì)公告，社會(huì)影響面較廣，公眾和投資者知曉該案當(dāng)事人涉嫌的違法行為，通常會(huì)關(guān)注承諾案件的處理過(guò)程和結(jié)果。證監(jiān)會(huì)和投?；鸸炯皶r(shí)用承諾金對(duì)相關(guān)投資者盡量予以充分賠償，可以有效實(shí)現(xiàn)維護(hù)投資者的合法權(quán)益及其對(duì)市場(chǎng)的信心、提高執(zhí)法效率和公信力等制度目標(biāo)。執(zhí)法實(shí)踐中，建議重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：
１．承諾金數(shù)額確定的因素
《實(shí)施辦法》第１４條規(guī)定了確定承諾金數(shù)額的考量因素，其中提及了簽署承諾認(rèn)可協(xié)議時(shí)案件所處的執(zhí)法階段，意味著所處執(zhí)法階段越早，承諾金的數(shù)額相對(duì)越少。由于簽署協(xié)議之前，監(jiān)管部門(mén)不停止對(duì)案件事實(shí)的調(diào)查，因此將簽署協(xié)議時(shí)所處的執(zhí)法階段作為考量因素有利于促使申請(qǐng)人盡快與監(jiān)管者達(dá)成協(xié)議，提升執(zhí)法效率。與調(diào)查初期提出承諾申請(qǐng)的案件相比，主要調(diào)查程序完成后提出承諾申請(qǐng)的案件在達(dá)成協(xié)議時(shí)所處的執(zhí)法階段相對(duì)較晚。另外，當(dāng)事人提出申請(qǐng)對(duì)啟動(dòng)當(dāng)事人承諾案件的執(zhí)法程序、表明主動(dòng)合作的態(tài)度具有重要意義，一旦進(jìn)入承諾程序，當(dāng)事人就要受到執(zhí)法程序和期限等規(guī)定的制約。通常而言，當(dāng)事人越早提出申請(qǐng)、進(jìn)入承諾程序，越早與監(jiān)管者達(dá)成協(xié)議并主動(dòng)采取措施整改、糾正涉嫌違法行為、賠償受損失的投資者、消除不良影響，節(jié)約調(diào)查審理等執(zhí)法成本或資源的可能性就越大。實(shí)踐中，建議將當(dāng)事人提出申請(qǐng)的時(shí)間作為確定承諾金數(shù)額“需要考慮的其他因素”，除非當(dāng)事人存在故意拖延或不合作行為。
境外市場(chǎng)亦有鼓勵(lì)當(dāng)事人盡早進(jìn)入和解程序或?qū)⑴c監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作時(shí)間作為制裁考量因素的規(guī)定。英國(guó)ＦＣＡ《監(jiān)管手冊(cè)（ＦＣＡ?。龋幔睿洌猓铮铮耄逢P(guān)于“執(zhí)行指南（Ｔｈｅ?。牛睿妫铮颍悖澹恚澹睿簟。牵酰椋洌澹辈糠值牡冢嫡隆埃樱澹簦簦欤澹恚澹睿簟睂?zhuān)門(mén)對(duì)和解作出規(guī)定，明確和解的目標(biāo)是為了公眾利益并鼓勵(lì)當(dāng)事人盡早進(jìn)入和解程序，ＦＣＡ可以在執(zhí)法的任何階段與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議。和解寬減方案（Ｔｈｅ Ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ?。模椋螅悖铮酰睿簟。樱悖瑁澹恚澹┥婕傲P款額度以及一定期限的暫停許可、限制業(yè)務(wù)、施加條件和紀(jì)律處分禁令（永久禁令不適用）等，如根據(jù)和解所處的不同階段及滿足一定條件，當(dāng)事人可以享有最高３０％的罰款減幅。香港證監(jiān)會(huì)在《指引》明確，“與證監(jiān)會(huì)合作通常都會(huì)節(jié)省大量成本、時(shí)間及資源，一般而言，越早與證監(jiān)會(huì)合作，節(jié)省時(shí)間及成本的可能性越大?！痹摗吨敢愤€針對(duì)與當(dāng)事人合作所處的不同階段，分別作出１０％～３０％三類(lèi)不同的制裁寬減幅度。
２．賠償額和賠償范圍的確定
根據(jù)《實(shí)施辦法》第１８條，投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以申請(qǐng)合理賠償，向投資者支付的賠償總額不得超過(guò)涉及當(dāng)事人實(shí)際交納并用于賠償?shù)某兄Z金總額，投資者已通過(guò)其他途徑獲得賠償?shù)?，不得就已獲得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償?！捌渌緩健卑袷略V訟、仲裁、先行賠付、當(dāng)事人自行賠償投資者等方式，當(dāng)事人已經(jīng)獲得的賠償，不能再申請(qǐng)承諾金賠償。“合理賠償”意味著受損投資者不一定通過(guò)承諾金獲得全額賠償，因此，獲得部分賠償?shù)氖軗p投資者也可以提起民事訴訟或仲裁等其他民事賠償請(qǐng)求。承諾金補(bǔ)償與先行賠付、民事訴訟或仲裁之間的關(guān)系和協(xié)調(diào)，有待在實(shí)踐中進(jìn)一步厘清和完善，每位投資者從承諾金獲得的補(bǔ)償與其他渠道的民事賠償合計(jì)，不應(yīng)超出其實(shí)際遭受的損害。
在制度實(shí)施過(guò)程中，同一個(gè)案件存在多個(gè)涉嫌違法行為主體的情況下，如何理解“因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失”？承擔(dān)連帶責(zé)任的承諾申請(qǐng)人是否應(yīng)對(duì)投資者的所有損失負(fù)責(zé)，并且可以在交納承諾金后再向其余責(zé)任人進(jìn)行追償？司法實(shí)踐中，存在多起按比例承擔(dān)法律責(zé)任的裁判案件，當(dāng)事人承諾的執(zhí)法實(shí)踐如何把握值得研究。首先，“因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失”應(yīng)理解為申請(qǐng)人自身行為引起的投資者損失，而不是投資者的所有損失，若當(dāng)事人自愿通過(guò)承諾認(rèn)可協(xié)議承擔(dān)投資者的所有損失，可以在協(xié)議中明確。其次，當(dāng)事人承諾屬于行政執(zhí)法程序，申請(qǐng)人簽署承諾認(rèn)可協(xié)議并完全履行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查的行政決定，意味著協(xié)議條款具有確定的法律效力，承諾金的數(shù)額不能再通過(guò)民事追償?shù)瘸绦蛴枰詼p少或改變，除非有明確的法律制度規(guī)定，或者協(xié)議經(jīng)司法程序裁判無(wú)效或違法。再者，承諾金支付給投資者，表明當(dāng)事人履行了制度規(guī)定的對(duì)因其涉嫌違法行為遭受損失的投資者進(jìn)行合理賠償?shù)呢?zé)任，而不是代其他主體賠償投資者。先行賠付則是相關(guān)主體代發(fā)行人及其他連帶責(zé)任人先予賠付受到損失的投資者，在賠付后享有依法向其他賠償責(zé)任主體進(jìn)行追償?shù)臋?quán)利。執(zhí)法實(shí)踐中，“先行賠付＋當(dāng)事人承諾”或當(dāng)事人承諾與民事訴訟等程序的綜合運(yùn)用或可解決能否向其余責(zé)任人進(jìn)行追償?shù)膯?wèn)題。
根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定，承諾金數(shù)額的確定因素除了當(dāng)事人依法可能被處以的罰沒(méi)款金額以外，還包括投資者所遭受的損失。因此，基本確定受損投資者及其損失額的當(dāng)事人承諾案件，能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)合理賠償乃至全額賠償投資者損失的目的。雖然執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會(huì)因該制度而面臨較大壓力，但全額賠償投資者損失能夠及時(shí)有效地維護(hù)投資者合法權(quán)益、穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，對(duì)保障公共利益、提振投資者信心具有重要作用。境外市場(chǎng)的相關(guān)規(guī)定及執(zhí)法實(shí)踐與我國(guó)有一定區(qū)別。以美國(guó)為例，２００２年《薩班斯－奧克斯利法案》（Ｓａｒｂａｎｅｓ－Ｏｘｌｅｙ?。粒悖簦┖停玻埃保澳辍抖嗟拢ヌm克法案》（Ｄｏｄｄ－Ｆｒａｎｋ?。粒悖簦┐_立和完善了公平基金（ＦＡＩＲ?。疲酰睿洌┲贫龋瑢?duì)違法行為人追繳的違法所得（ｄｉｓｇｏｒｇｅｍｅｎｔ）、民事罰款（ｃｉｖｉｌ ｐｅｎａｌｔｉｅｓ）、和解金合并設(shè)立一個(gè)基金，由ＳＥＣ制定分配計(jì)劃、法院審查，將基金分配給證券欺詐案的受損投資者。市場(chǎng)實(shí)踐中，ＳＥＣ通過(guò)行政或司法程序與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議的許多案件，將和解金用于賠償投資者損失。如ＳＥＣ于２０２２年６月發(fā)布的ＵＢＳ和解案件，ＵＢＳ因欺詐指控與ＳＥＣ達(dá)成和解，共交付２５００萬(wàn)美元和解金，其中７２０萬(wàn)美元的違法所得通過(guò)仲裁程序支付給了相關(guān)投資者，１７４０萬(wàn)美元的民事罰款將根據(jù)公平基金條款分配給受損害的投資者。又如Ａｋａｚｏｏ Ｓ．Ａ．和解案，３８８０萬(wàn)美元的和解金系ＳＥＣ向當(dāng)事人追繳的違法所得，其中的３５００萬(wàn)美元通過(guò)幾起私人集體訴訟賠償了有關(guān)投資者。但由于和解金通常只包括罰款和追繳的違法所得，因此單靠和解金很難賠償投資者的全部損失。美國(guó)《證券法》對(duì)罰款額度設(shè)置了上限，決定了ＳＥＣ不可能作出過(guò)高的民事罰款，涉及發(fā)行人報(bào)告等信息披露違法行為的違法者經(jīng)常面臨私人訴訟的裁決，因而ＳＥＣ的執(zhí)法所得往往低于集團(tuán)訴訟和解金額。
此外，《承諾金管理辦法》第６條第２款規(guī)定了三種應(yīng)將承諾金上繳國(guó)庫(kù)的情形，即當(dāng)事人涉嫌違法行為未造成投資者損失、造成的投資者損失無(wú)法認(rèn)定、承諾金在規(guī)定期限內(nèi)賠償投資者后仍有剩余。行政和解試點(diǎn)階段的兩起案例均因不存在投資者損失或者受損投資者及損失難以確定而未賠償投資者，和解金全額上繳國(guó)庫(kù)。承諾金上繳國(guó)庫(kù)后，若當(dāng)事人涉及同案民事賠償訴訟，財(cái)產(chǎn)不足的，能否申請(qǐng)用承諾金賠償投資者損失？由于《優(yōu)先規(guī)定》明確的是證券違法主體所繳納的行政罰沒(méi)款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的具體工作機(jī)制，能否參照適用于承諾金，還需要相關(guān)部門(mén)根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際和案件具體情況予以明確。從《實(shí)施辦法》及《優(yōu)先規(guī)定》關(guān)于保護(hù)投資者、優(yōu)先賠償其民事?lián)p失的立法宗旨分析，承諾金未能通過(guò)承諾程序賠償給投資者，似有必要通過(guò)司法程序和財(cái)政退庫(kù)賠償給同案受損的投資者。
（二）注重對(duì)當(dāng)事人履行承諾情況的考察和監(jiān)督
根據(jù)現(xiàn)有制度，投?；鸸矩?fù)責(zé)收取承諾金，證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)事人履行承諾認(rèn)可協(xié)議的情況進(jìn)行核查驗(yàn)收，主要指對(duì)其行為承諾履行情況及相關(guān)措施整改的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐中，有些措施的實(shí)施效果短期內(nèi)可能無(wú)法顯現(xiàn)，需要對(duì)其進(jìn)行持續(xù)考察和監(jiān)督。建議執(zhí)法部門(mén)會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)、派出機(jī)構(gòu)或自律組織，根據(jù)當(dāng)事人涉嫌違法行為的主要事實(shí)和情節(jié)，結(jié)合監(jiān)管規(guī)則提出后續(xù)監(jiān)督措施，如要求當(dāng)事人定期對(duì)案件所涉及的內(nèi)控、公司治理、合規(guī)等方面的制度完善和公司運(yùn)作進(jìn)行自我審查并提交報(bào)告，相關(guān)部門(mén)或單位可以進(jìn)行檢查或要求限期整改，檢查結(jié)果或整改結(jié)論適時(shí)向社會(huì)公布等。
從世界范圍看，澳大利亞的當(dāng)事人承諾制度也包括金錢(qián)承諾和行為承諾，對(duì)承諾的履行通常設(shè)有一定期限的、有針對(duì)性的監(jiān)督和檢查措施，而且案件當(dāng)事人的中期合規(guī)報(bào)告（ｉｎｔｅｒｉｍ?。悖铮恚穑欤椋幔睿悖濉。颍澹穑铮颍簦?、最終合規(guī)報(bào)告（ｆｉｎａｌ ｃｏｍｐｌｉａｎｃｅ?。颍澹穑铮颍簦┮约蔼?dú)立專(zhuān)家報(bào)告（ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔ?。澹穑澹颍簟。颍澹穑铮颍簦┑榷家蛏鐣?huì)公布，接受公眾監(jiān)督。ＲＧ１００規(guī)定，某些可執(zhí)行承諾案件可以設(shè)立獨(dú)立專(zhuān)家，負(fù)責(zé)當(dāng)事人承諾執(zhí)行情況的監(jiān)督并向ＡＳＩＣ報(bào)告，如案件涉及對(duì)眾多投資者補(bǔ)償計(jì)劃的制定實(shí)施情況、合規(guī)體系整改情況的評(píng)估，以及當(dāng)事人存在未能充分解決合規(guī)問(wèn)題的歷史等。美國(guó)ＳＥＣ也關(guān)注和解當(dāng)事人未來(lái)行為的合規(guī)性，某些和解案件可能涵蓋專(zhuān)門(mén)針對(duì)潛在違規(guī)行為并影響未來(lái)合規(guī)性的承諾，其中包括限制公司的活動(dòng)、職能或運(yùn)營(yíng)等，ＳＥＣ可以要求和解方聘請(qǐng)獨(dú)立合規(guī)顧問(wèn)（ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔ?。悖铮恚穑欤椋幔睿悖濉。悖铮睿螅酰欤簦幔睿簦彶檎吆统绦颍⒕筒划?dāng)行為的防范確定改進(jìn)措施。此外，ＳＥＣ可以申請(qǐng)司法程序批準(zhǔn)與當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議，使當(dāng)事人的義務(wù)履行受到司法監(jiān)督。如ＳＥＣ要求當(dāng)事人以放棄對(duì)和解的司法審查請(qǐng)求權(quán)作為和解條件，由法院頒布司法同意令（ｊｕｄｉｃｉａｌ?。悖铮睿螅澹睿簟。洌澹悖颍澹澹┑男问胶炗喓徒鈪f(xié)議。實(shí)踐中，法院作出同意和解的最終判決（ａｇｒｅｅｄ?。妫椋睿幔臁。辏酰洌纾恚澹睿簦购徒鈪f(xié)議具備司法效力，ＳＥＣ同時(shí)在指控申請(qǐng)（ｃｏｍｐｌａｉｎｔ）中提出禁止當(dāng)事人再犯類(lèi)似違法行為的永久禁令申請(qǐng)等救濟(jì)請(qǐng)求（ｐｒａｙｅｒ?。妫铮颉。颍澹欤椋澹妫?，由法院一并批準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行。澳大利亞的監(jiān)管機(jī)構(gòu)ＡＳＩＣ接受當(dāng)事人提出的可執(zhí)行承諾申請(qǐng)并達(dá)成協(xié)議后，這些承諾具有法院強(qiáng)制執(zhí)行效力，適用的依據(jù)就是ＲＧ１００。如果當(dāng)事人違反承諾協(xié)議的條款，ＡＳＩＣ可以向法院提出申請(qǐng)，由法院根據(jù)案件情況作出相應(yīng)的命令（ｏｒｄｅｒｓ），強(qiáng)制當(dāng)事人遵守承諾。
我國(guó)現(xiàn)行制度未明確賦予承諾認(rèn)可協(xié)議法院強(qiáng)制執(zhí)行效力。根據(jù)《實(shí)施辦法》第１６條，在協(xié)議簽署后發(fā)生該條規(guī)定的五類(lèi)情形時(shí)，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)終止適用當(dāng)事人承諾并及時(shí)恢復(fù)案件調(diào)查。根據(jù)最高院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔２０１９〕１７號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）第２４條，行政協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，在符合程序條件的情況下，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。該條通過(guò)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行補(bǔ)充了行政協(xié)議的法律約束力和行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的權(quán)威性，但是否適用于承諾認(rèn)可協(xié)議仍存有疑問(wèn)：一是承諾認(rèn)可協(xié)議是否屬于行政協(xié)議，二是涉及司法解釋與行政法規(guī)的銜接問(wèn)題。在承諾認(rèn)可協(xié)議屬于行政協(xié)議范疇的前提下，《實(shí)施辦法》規(guī)定的“承諾認(rèn)可協(xié)議簽署后，當(dāng)事人因自身原因未履行或者未完全履行承諾”的情形發(fā)生后，若當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由甚至故意不履行協(xié)議，導(dǎo)致因取證拖延或案情復(fù)雜等問(wèn)題而致難以查清事實(shí)，終止適用當(dāng)事人承諾、恢復(fù)調(diào)查又不足以懲戒對(duì)方，而繼續(xù)執(zhí)行協(xié)議符合公共利益及當(dāng)事人承諾制度的執(zhí)法目標(biāo)，則有必要賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)限，以通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的懲戒以及對(duì)受損投資者的救濟(jì)效果。為保障執(zhí)法的有效性，維護(hù)市場(chǎng)秩序和保護(hù)投資者，在符合實(shí)踐需求的情況下，建議完善相關(guān)制度，賦予承諾認(rèn)可協(xié)議在特定情形下的司法強(qiáng)制執(zhí)行效力。
（三）注重相關(guān)執(zhí)法信息和文件的披露
當(dāng)事人承諾執(zhí)法信息和文件的披露是在實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)的基礎(chǔ)上，在保障公眾和投資者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與維護(hù)該制度的保密原則、“無(wú)損權(quán)利”原則之間的考量。有學(xué)者認(rèn)為，行政和解機(jī)制應(yīng)當(dāng)以透明的方式使用并受到充分制衡，但由于信息不對(duì)稱(chēng)，公眾決定是否使用這一機(jī)制最終取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)?；谔岣甙讣幚硗该鞫?、保障當(dāng)事人承諾行政執(zhí)法的公信力、消除公眾及案件利害關(guān)系人對(duì)執(zhí)法者道德風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)疑、避免或減少誤解等考量，監(jiān)管部門(mén)有必要重視當(dāng)事人承諾執(zhí)法信息和文件的公開(kāi)，保障公眾知情權(quán)、發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能，也給潛在違法者一定警示。但執(zhí)法過(guò)程及信息的過(guò)度公開(kāi)會(huì)給當(dāng)事人造成過(guò)多壓力，影響其提出承諾申請(qǐng)，不利于雙方盡快達(dá)成承諾認(rèn)可協(xié)議，也不利于當(dāng)事人積極履行承諾。當(dāng)事人承諾雖然沒(méi)有從法律上確定當(dāng)事人行為違法，但其承擔(dān)巨額承諾金、進(jìn)行整改以滿足合規(guī)運(yùn)作的要求等也表明其受到了相應(yīng)懲罰，聲譽(yù)受到了影響。適當(dāng)程度的公示能夠發(fā)揮案件的威懾力和影響力，促使當(dāng)事人履行協(xié)議、及時(shí)采取糾正和整改措施，對(duì)當(dāng)事人及其他市場(chǎng)主體也起到警示作用，防范證券期貨違法行為的發(fā)生，從而產(chǎn)生積極社會(huì)效果。
現(xiàn)行制度對(duì)案件處理過(guò)程相關(guān)決定、方案等文件向社會(huì)公眾公示的問(wèn)題作了規(guī)定。證監(jiān)會(huì)向社會(huì)公告的時(shí)點(diǎn)始于與當(dāng)事人簽署承諾許可協(xié)議后的中止案件調(diào)查環(huán)節(jié)，向當(dāng)事人出具中止調(diào)查決定書(shū)，并予以公告；第二次公告發(fā)生在當(dāng)事人完全履行承諾認(rèn)可協(xié)議后，證監(jiān)會(huì)終止案件調(diào)查，向當(dāng)事人出具終止調(diào)查決定書(shū)，并予以公告。之后的公告發(fā)生于使用承諾金賠償投資者損失的環(huán)節(jié)，由投?；鸸緦?shí)施，先后公告承諾金管理使用方案及其執(zhí)行情況、執(zhí)行費(fèi)用支出情況。另外，當(dāng)事人為《證券法》等法律、行政法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的信息披露義務(wù)人的，應(yīng)當(dāng)依法履行信息披露義務(wù)。對(duì)于證監(jiān)會(huì)發(fā)出的公告，公告實(shí)施的對(duì)象是證監(jiān)會(huì)作出的決定書(shū)，至于采取詳細(xì)公告還是原則性公告方式，《實(shí)施辦法》未作明確要求。
境外成熟市場(chǎng)國(guó)家和地區(qū)也重視證券和解相關(guān)信息和文件的公示。在美國(guó)，ＳＥＣ通常以發(fā)布新聞稿（ｐｒｅｓｓ ｒｅｌｅａｓｅ）、行政命令（ＳＥＣ ｏｒｄｅｒ）或提交法院的指控申請(qǐng)、法院同意和解的判決等方式公開(kāi)和解信息，不直接披露和解協(xié)議全文。其中，新聞稿的內(nèi)容較為原則，ＳＥＣ的行政命令和向法院提交的起訴書(shū)則全文披露。ＳＥＣ多數(shù)行政和解案件通過(guò)行政程序完成，以Ｎｉｋｏｌａ?。茫铮颍穑铮颍幔簦椋铮詈徒獍笧槔?，該公司涉嫌欺詐、誤導(dǎo)投資者以及信息披露虛假、重大遺漏等違法行為，ＳＥＣ于２０２１年１２月２１日發(fā)布新聞稿以及行政命令。該行政命令的內(nèi)容包括法律依據(jù)、保護(hù)公眾利益的出發(fā)點(diǎn)、當(dāng)事人既不承認(rèn)也不否認(rèn)ＳＥＣ指控行為的法律效力、案件概況、當(dāng)事人情況、案件背景及具體事實(shí)、當(dāng)事人涉嫌的違法行為、當(dāng)事人的補(bǔ)救努力及應(yīng)當(dāng)配合履行的義務(wù)和責(zé)任，以及止禁令（ｃｅａｓｅ－ａｎｄ－ｄｅｓｉｓｔ?。铮颍洌澹颍┑木唧w要求，包括當(dāng)事人停止違法行為、支付１．２５億美元的民事罰款、配合ＳＥＣ正在進(jìn)行的訴訟和調(diào)查等。同時(shí)，表明將根據(jù)專(zhuān)門(mén)設(shè)立的公平基金對(duì)相關(guān)投資者進(jìn)行民事賠償。行政命令已經(jīng)進(jìn)行了如此詳細(xì)的披露，似無(wú)必要再公開(kāi)和解協(xié)議。再如，Ａｋａｚｏｏ Ｓ．Ａ．案是ＳＥＣ通過(guò)司法程序與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議的案件，ＳＥＣ于２０２０年９月３０日向法院提交指控申請(qǐng)，紐約南區(qū)法院于２０２１年１０月２７日作出最終同意的判決，ＳＥＣ發(fā)布了新聞稿、起訴書(shū)以及法院同意和解的最終判決。
澳大利亞ＡＳＩＣ在ＲＧ１００中明確規(guī)定，不允許簽署以保密為基礎(chǔ)的可執(zhí)行承諾協(xié)議，除非存在商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或者披露會(huì)違背公眾利益等情形，同時(shí)承諾方應(yīng)當(dāng)承認(rèn)ＡＳＩＣ向公眾公開(kāi)的政策。ＡＳＩＣ與當(dāng)事人簽訂的可執(zhí)行承諾協(xié)議通常會(huì)全文公布，當(dāng)事人履行協(xié)議的情況也予以公開(kāi)，供公眾查閱監(jiān)督。以２０１８年７月的高盛澳洲公司（ＧＳ?。粒酰螅簦颍幔欤椋幔┛蓤?zhí)行承諾案為例，ＡＳＩＣ先后披露了新聞稿（ｍｅｄｉａ ｒｅｌｅａｓｅ）、可執(zhí)行承諾協(xié)議、當(dāng)事人的中期合規(guī)報(bào)告和最終合規(guī)報(bào)告。如果聘請(qǐng)了專(zhuān)家監(jiān)督承諾的履行，還要披露獨(dú)立專(zhuān)家報(bào)告，如２０１８年４月開(kāi)始的Ｃｏｍｍｏｎｗｅａｌｔｈ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ?。校欤幔睿睿椋睿纭。蹋椋恚椋簦澹洌ǎ茫疲校蹋┛蓤?zhí)行承諾案，ＣＦＰＬ于２０１９年５月發(fā)布獨(dú)立專(zhuān)家報(bào)告。中國(guó)香港地區(qū)證監(jiān)會(huì)則通常在網(wǎng)站上以新聞稿形式公告和解案，但不公布和解協(xié)議全文，如前文提及的雷曼兄弟迷你債券案件及花旗銀行（香港）案件。《指引》明確指出，以非公開(kāi)形式解決紀(jì)律事宜不符合公眾利益政策，并將其作為一般原則。該《指引》還就提升ＳＦＣ合作政策及執(zhí)法的透明度作出規(guī)定，若達(dá)成《證券及期貨條例》第２０１條規(guī)定的協(xié)議，ＳＦＣ將在協(xié)議中表明當(dāng)事人的合作表現(xiàn)以及在作出決定時(shí)已考慮此因素，并在新聞稿中予以披露。
在美國(guó)、澳大利亞、中國(guó)香港地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐中，對(duì)證券和解文件以及其他相關(guān)信息的披露通常發(fā)生于監(jiān)管機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議后，而在未達(dá)成一致意見(jiàn)前，監(jiān)管部門(mén)很少披露。這與我國(guó)的規(guī)定基本一致，未達(dá)成協(xié)議前，不確定性較強(qiáng)，公布后如果發(fā)生重大變化容易給市場(chǎng)和投資者造成困擾。至于發(fā)布的內(nèi)容是全文發(fā)布還是原則性發(fā)布，不同市場(chǎng)的做法也有區(qū)別。我國(guó)對(duì)發(fā)布環(huán)節(jié)有明確規(guī)定，但對(duì)發(fā)布的內(nèi)容未作出強(qiáng)制要求，由監(jiān)管部門(mén)基于行政裁量權(quán)以及案件具體情況決定。建議結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定，采取措施細(xì)化披露內(nèi)容，在必要時(shí)可考慮增加披露環(huán)節(jié)。如依法公示中止調(diào)查決定書(shū)、終止調(diào)查決定書(shū)時(shí)，可以根據(jù)案件情況細(xì)化決定書(shū)載明的內(nèi)容，對(duì)承諾認(rèn)可協(xié)議的主要內(nèi)容以及當(dāng)事人履行承諾的情況予以原則性披露，包括當(dāng)事人涉嫌存在的違法行為、協(xié)商確定的承諾金金額、當(dāng)事人擬采取的整改措施及已采取措施的落實(shí)情況等。對(duì)于市場(chǎng)和公眾比較關(guān)注的重大案件，以及涉及眾多投資者利益的案件，建議結(jié)合申請(qǐng)人是否屬于信息披露義務(wù)人，加強(qiáng)對(duì)其臨時(shí)性信息披露義務(wù)的監(jiān)管。如在審查受理承諾申請(qǐng)的環(huán)節(jié)，《實(shí)施辦法》未規(guī)定執(zhí)法者的信息披露義務(wù)，若申請(qǐng)人是上市公司或中介機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)案件具體情況和制度規(guī)定，斟酌要求或協(xié)調(diào)申請(qǐng)人進(jìn)行披露。如紫晶存儲(chǔ)欺詐發(fā)行、信息披露違法違規(guī)案件涉及眾多投資者利益，市場(chǎng)非常關(guān)注，中信建投證券股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中信建投）作為上市公司以及紫晶存儲(chǔ)的保薦、承銷(xiāo)機(jī)構(gòu)，向證監(jiān)會(huì)提交適用當(dāng)事人承諾的申請(qǐng)文件后發(fā)布公告，紫晶存儲(chǔ)轉(zhuǎn)發(fā)了該公告，由此減緩了市場(chǎng)壓力，穩(wěn)定相關(guān)投資者預(yù)期，有利于相關(guān)爭(zhēng)議的解決。證監(jiān)會(huì)受理承諾申請(qǐng)后，中信建投又以臨時(shí)性信息披露的方式予以公告。建議在符合審慎監(jiān)管原則的前提下，執(zhí)法者根據(jù)案情需要，主動(dòng)對(duì)相關(guān)信息予以披露。
三、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的爭(zhēng)議解決與法律救濟(jì)
當(dāng)事人承諾制度實(shí)施中涉及的爭(zhēng)議解決和法律救濟(jì)問(wèn)題，存在制度規(guī)定不明確、法律適用和司法實(shí)踐不一致的情形。本部分結(jié)合現(xiàn)行制度規(guī)定，對(duì)其中涉及的承諾認(rèn)可協(xié)議是否屬于行政協(xié)議、當(dāng)事人承諾爭(zhēng)議的可訴性及是否屬于行政復(fù)議受案范圍等問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議。
（一）承諾認(rèn)可協(xié)議是否屬于行政協(xié)議
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，行政協(xié)議日益成為行政主體重要的履職手段，促進(jìn)了現(xiàn)代國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)型。針對(duì)具體行政行為和行政協(xié)議，司法機(jī)關(guān)制定了不同的行政審判要求和裁判標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于行政協(xié)議，除了適用《行政訴訟法》及其司法解釋外，還要適用最高法院《規(guī)定》的專(zhuān)門(mén)要求。承諾認(rèn)可協(xié)議是否屬于行政協(xié)議，影響著該類(lèi)爭(zhēng)議如何解決以及受到司法審查時(shí)應(yīng)適用何種要求和標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)２０１５年公布施行的《行政訴訟法》明確將行政協(xié)議爭(zhēng)議納入行政訴訟受案范圍，最高法院《規(guī)定》的發(fā)布又為司法實(shí)踐如何把握此類(lèi)問(wèn)題提供了重要依據(jù)?！兑?guī)定》第１條對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行了界定，即行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議；第２條以列舉的方式明確公民、法人或者其他組織可以就六類(lèi)行政協(xié)議提起行政訴訟。結(jié)合《規(guī)定》及相關(guān)司法案例，行政協(xié)議的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要基于行政性和協(xié)議性?xún)蓚€(gè)維度，從主體、目的、協(xié)議性、行政職權(quán)與行政優(yōu)益權(quán)等方面綜合考量：一是行政協(xié)議的一方當(dāng)事人必須為行政主體。（２０１７）最高法行申１９５號(hào)的裁判意見(jiàn)認(rèn)為，行政協(xié)議發(fā)生在行政主體和其行政相對(duì)人之間，具有優(yōu)勢(shì)地位的行政主體不可缺少；（２０１７）最高法行再９９號(hào)的裁判意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，一方當(dāng)事人必須是行政主體，但未明確另一方是否必須為行政相對(duì)人。二是行政協(xié)議的目的是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)。最高法院在２０２２年４月發(fā)布的“行政協(xié)議典型案例”之七、前述（２０１７）最高法行申１９５號(hào)和最高法行再９９號(hào)案件中，都提及行政協(xié)議“目的上的公益性”。三是行政協(xié)議的簽訂和履行應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，行政主體簽訂行政協(xié)議系行使法定職權(quán)、履行法定職責(zé)。四是行政協(xié)議的內(nèi)容具有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，體現(xiàn)了協(xié)議性和行政性的結(jié)合。行政協(xié)議由行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人溝通協(xié)商訂立，具有協(xié)議性的特征；行政主體具有特權(quán)性即享有行政優(yōu)益權(quán)，這是行政協(xié)議區(qū)別于民事合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。行政優(yōu)益權(quán)是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，依法享有的主導(dǎo)行政協(xié)議簽訂、履行及單方變更、解除或終止行政協(xié)議的強(qiáng)制性權(quán)利。行政優(yōu)益權(quán)是一種特有權(quán)利，并非來(lái)自于當(dāng)事人的合意，也非《合同法》規(guī)定的法定變更、解除合同的情形，而是行政主體的法定職責(zé)，不能隨意放棄或約定放棄。最高法院在２０２２年４月發(fā)布的“行政協(xié)議典型案例”之六對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行了闡釋。
雖然相關(guān)規(guī)定未明確承諾認(rèn)可協(xié)議屬于行政協(xié)議，但其從主體、目的、行政職權(quán)、行政優(yōu)益權(quán)、協(xié)議性等方面都體現(xiàn)了行政協(xié)議的特征，可以納入《規(guī)定》第２條規(guī)定的“其他行政協(xié)議”。主要體現(xiàn)在以下方面：一是協(xié)議雙方是行政主體和其行政相對(duì)人，即證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)與涉嫌證券期貨違法的單位或個(gè)人。二是訂立承諾認(rèn)可協(xié)議的目的是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)，《實(shí)施辦法》第１條規(guī)定的立法宗旨即屬于實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)的范疇。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使當(dāng)事人承諾的行政執(zhí)法權(quán)限，承諾認(rèn)可協(xié)議涉及行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。當(dāng)事人承諾的執(zhí)法權(quán)限是行政法規(guī)賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)，與當(dāng)事人簽訂協(xié)議正是監(jiān)管機(jī)構(gòu)遵守《實(shí)施辦法》，依法行使職權(quán)、履行職責(zé)的體現(xiàn)。四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有行政優(yōu)益權(quán)，具有監(jiān)督協(xié)議履行、終止適用當(dāng)事人承諾的權(quán)限。五是協(xié)議內(nèi)容涉及承諾金數(shù)額及投資者損失賠償額的確定等內(nèi)容，并經(jīng)過(guò)與當(dāng)事人的協(xié)商溝通，體現(xiàn)了協(xié)議性。有學(xué)者認(rèn)為，行政法上的和解契約可以作為一個(gè)獨(dú)立存在的類(lèi)型，與其他契約分類(lèi)共存于行政契約的類(lèi)型體系。從世界范圍看，德國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都在行政程序法中作出規(guī)定，將和解契約歸入公法契約，屬于行政契約的一類(lèi)。
（二）當(dāng)事人承諾爭(zhēng)議的可訴性分析
當(dāng)事人承諾制度實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到相關(guān)爭(zhēng)議是否具有可訴性、承諾認(rèn)可協(xié)議作為行政協(xié)議進(jìn)入司法審查對(duì)執(zhí)法的影響等問(wèn)題。從性質(zhì)和特征分析，承諾認(rèn)可協(xié)議屬于行政協(xié)議，而《行政訴訟法》已明確將行政協(xié)議案件納入司法審查范疇。有學(xué)者認(rèn)為，行政和解協(xié)議屬于行政協(xié)議的一種，相關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)納入司法審查范圍，并闡述了必要性：一是經(jīng)協(xié)商的行政行為具有外部效力，不能免于司法審查；二是行政和解存在程序保障缺位以及和解程序設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。如果承諾認(rèn)可協(xié)議作為行政協(xié)議進(jìn)入司法審查程序，會(huì)對(duì)監(jiān)管部門(mén)的行政執(zhí)法及監(jiān)督產(chǎn)生一定影響：
一是舉證責(zé)任分配的變化。根據(jù)《規(guī)定》，行政協(xié)議的相對(duì)人負(fù)有一定舉證責(zé)任，因此會(huì)相應(yīng)減輕證監(jiān)會(huì)的舉證責(zé)任。如原告主張撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議的，對(duì)撤銷(xiāo)、解除的事由承擔(dān)舉證責(zé)任；對(duì)行政協(xié)議是否履行發(fā)生爭(zhēng)議的，由負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。與《行政訴訟法》相比，《規(guī)定》加重了當(dāng)事人的舉證責(zé)任。
二是《規(guī)定》明確行政協(xié)議案件可以進(jìn)行調(diào)解。《行政訴訟法》規(guī)定了法院審理行政案件不適用調(diào)解的基本原則，只有行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件方可調(diào)解。證監(jiān)會(huì)辦理當(dāng)事人承諾案件屬于行使行政裁量權(quán)的范疇，司法審查程序可以適用調(diào)解，有利于矛盾糾紛的及時(shí)解決。
三是關(guān)于行政協(xié)議訴訟原告資格的認(rèn)定?！兑?guī)定》第５條明確行政協(xié)議的利害關(guān)系人也具有原告資格，不再局限于民事合同的相對(duì)性原則，該兜底條款關(guān)于利害關(guān)系人的規(guī)定，有可能對(duì)當(dāng)事人承諾案件適格原告的認(rèn)定產(chǎn)生影響。
四是關(guān)于證監(jiān)會(huì)的司法救濟(jì)權(quán)限。目前，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行司法救濟(jì)的規(guī)定尚不完善，如現(xiàn)有制度將行政協(xié)議納入行政訴訟程序，但行政機(jī)關(guān)不能作為原告提起行政訴訟，也不能提起反訴。針對(duì)內(nèi)容具有可執(zhí)行性的行政協(xié)議，《規(guī)定》第２４條對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的路徑作出了規(guī)定，最高法院２０１９年１２月發(fā)布的“行政協(xié)議典型案例”之一、２０２１年５月發(fā)布的“行政協(xié)議典型案例”之八中，也對(duì)相對(duì)人不履行協(xié)議約定義務(wù)時(shí)行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑作了闡釋?！秾?shí)施辦法》除了賦予證監(jiān)會(huì)單方解除協(xié)議的權(quán)限外，還規(guī)定，當(dāng)事人因自身原因未完全履行承諾導(dǎo)致當(dāng)事人承諾終止的，已交納的承諾金不予返還，在證監(jiān)會(huì)作出處罰時(shí)可以抵扣罰沒(méi)款。但若當(dāng)事人未交納承諾金，前述措施就無(wú)法適用。前文已提及，行政機(jī)關(guān)依司法解釋之規(guī)定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)途徑，能否適用于當(dāng)事人承諾案件，在制度依據(jù)上尚存有疑問(wèn)，監(jiān)管部門(mén)有必要結(jié)合執(zhí)法實(shí)際及案件具體情況考量可行的司法救濟(jì)措施。
（三）當(dāng)事人承諾爭(zhēng)議是否屬于行政復(fù)議范圍
關(guān)于行政協(xié)議爭(zhēng)議能否納入行政復(fù)議受案范圍，現(xiàn)行規(guī)定尚不明確，在理解和把握上存在較大分歧，司法實(shí)踐中也存在認(rèn)定和裁判標(biāo)準(zhǔn)不一致的情形。
２０１７年修訂的《行政復(fù)議法》第６條列舉了可以申請(qǐng)行政復(fù)議的各類(lèi)具體行政行為，但未明確行政協(xié)議當(dāng)事人可以提起行政復(fù)議，其中該條第（十一）項(xiàng)兜底條款規(guī)定：公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以提起行政復(fù)議。原國(guó)務(wù)院法制辦公室于２０１７年９月給某部委的《復(fù)函》中作出答復(fù)：“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等協(xié)議爭(zhēng)議不屬于《行政復(fù)議法》第６條規(guī)定的行政復(fù)議受案范圍?！笨梢?jiàn)，該《復(fù)函》將行政協(xié)議爭(zhēng)議排除在行政復(fù)議受案范圍之外。
司法實(shí)踐中，最高法院及地方法院的一些判例認(rèn)為行政協(xié)議爭(zhēng)議不屬于行政復(fù)議受案范圍。相關(guān)裁判意見(jiàn)包括以下方面：一是現(xiàn)行《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例未明確將行政協(xié)議納入行政復(fù)議的受理范圍，復(fù)議機(jī)關(guān)受理此類(lèi)案件缺乏法律依據(jù)。二是引用原國(guó)務(wù)院法制辦給某部委的《復(fù)函》，認(rèn)為行政協(xié)議爭(zhēng)議不屬于行政復(fù)議受案范圍。三是從行政訴訟與行政復(fù)議銜接關(guān)系看，二者均是解決行政爭(zhēng)議的法定途徑，但在《行政復(fù)議法》對(duì)受案范圍的規(guī)定未作修改的情況下，不能用《行政訴訟法》的受案范圍推定行政復(fù)議受案范圍。相反，最高法院另外一些判例則認(rèn)為行政協(xié)議爭(zhēng)議屬于行政復(fù)議范圍。相關(guān)依據(jù)包括：一是雖然《行政復(fù)議法》未明確將行政協(xié)議爭(zhēng)議納入受理范圍，實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)可以參照《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定而主動(dòng)受理行政協(xié)議案件。二是根據(jù)《行政復(fù)議法》第６條兜底條款的規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)提起行政復(fù)議；從行政復(fù)議和行政訴訟銜接關(guān)系分析，一般情況下，屬于行政訴訟范圍的行政爭(zhēng)議，均屬于行政復(fù)議的受案范圍。
制度規(guī)定的模糊和司法實(shí)踐中的不一致給相關(guān)主體和社會(huì)公眾帶來(lái)預(yù)期的不確定，既不利于對(duì)相關(guān)主體合法權(quán)益的保護(hù)，也在一定程度上造成行政資源的浪費(fèi)，影響行政效率和社會(huì)秩序穩(wěn)定。因此，有必要通過(guò)對(duì)相關(guān)法律規(guī)范及司法解釋的完善明確相關(guān)內(nèi)容，并保障司法裁判的統(tǒng)一性。值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)已于２０２２年１０月、２０２３年６月分別對(duì)《行政復(fù)議法（修訂草案）》進(jìn)行了初次審議和二次審議，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，草案擴(kuò)大了行政復(fù)議受案范圍，明確對(duì)行政協(xié)議行為不服的可以申請(qǐng)行政復(fù)議。因此，一旦新修訂的《行政復(fù)議法》公布實(shí)施，行政協(xié)議明確納入行政復(fù)議審查范圍，承諾認(rèn)可協(xié)議可能被認(rèn)為屬于行政協(xié)議而納入行政復(fù)議范疇。
（四）解決當(dāng)事人承諾執(zhí)法過(guò)程中相關(guān)爭(zhēng)議的思路建議
經(jīng)梳理分析現(xiàn)行規(guī)定，在當(dāng)事人承諾的以下執(zhí)法環(huán)節(jié)可能會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議：一是證監(jiān)會(huì)在受理、審查或其他程序中超過(guò)法定期限，申請(qǐng)人不服，引起爭(zhēng)議。二是證監(jiān)會(huì)認(rèn)為相對(duì)人提交的申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件，作出不予受理決定，相對(duì)人不服，引起爭(zhēng)議。三是承諾認(rèn)可協(xié)議簽署后，證監(jiān)會(huì)認(rèn)為當(dāng)事人存在違反《實(shí)施辦法》第１６條規(guī)定的情形，決定終止適用當(dāng)事人承諾、恢復(fù)案件調(diào)查，當(dāng)事人不服，產(chǎn)生爭(zhēng)議。四是在當(dāng)事人承諾行政執(zhí)法的其他環(huán)節(jié)產(chǎn)生的爭(zhēng)議。另外，投?；鸸居贸兄Z金對(duì)相關(guān)投資者進(jìn)行賠付的環(huán)節(jié)也可能產(chǎn)生爭(zhēng)議。
在《行政復(fù)議法》修訂前，證監(jiān)會(huì)可以不受理當(dāng)事人承諾案件的行政復(fù)議申請(qǐng)。主要理由包括：一是現(xiàn)行《行政復(fù)議法》未明確將行政協(xié)議爭(zhēng)議納入行政復(fù)議的受案范圍，不受理該類(lèi)申請(qǐng)具有法律依據(jù)。二是司法實(shí)踐中，最高法院有多起生效判例支持不受理行政協(xié)議當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)。三是僅根據(jù)《行政復(fù)議法》相關(guān)兜底條款推定將行政協(xié)議爭(zhēng)議納入行政復(fù)議范疇，不符合“法無(wú)授權(quán)不可為”的行政法基本原則。但修訂后的《行政復(fù)議法》發(fā)布實(shí)施后，證監(jiān)會(huì)不受理此類(lèi)案件可能存在制度依據(jù)不充分的問(wèn)題。
承諾認(rèn)可協(xié)議訂立、履行、變更、解除過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議，屬于司法審查范疇。案件進(jìn)入訴訟過(guò)程后，訴訟主體應(yīng)當(dāng)遵循《行政訴訟法》《規(guī)定》和其他相關(guān)司法解釋以及當(dāng)事人承諾的相關(guān)制度等規(guī)定。此外，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)訴時(shí)有必要關(guān)注自身作為行政協(xié)議一方當(dāng)事人的權(quán)益救濟(jì)問(wèn)題。一方面要切實(shí)保障自身的行政優(yōu)益權(quán)；另一方面，在當(dāng)事人違反承諾認(rèn)可協(xié)議約定的情況下，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定和審判實(shí)踐，選擇有利于維護(hù)市場(chǎng)秩序和投資者合法權(quán)益的相關(guān)措施，爭(zhēng)取通過(guò)司法途徑保護(hù)自身及受損投資者的合法權(quán)益。
四、結(jié)語(yǔ)
行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度已經(jīng)落地實(shí)施，有必要在考察國(guó)內(nèi)外相關(guān)制度規(guī)定及其執(zhí)法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，立足于我國(guó)資本市場(chǎng)實(shí)際，研究應(yīng)對(duì)實(shí)施過(guò)程中頻繁出現(xiàn)、市場(chǎng)各方較為關(guān)注的問(wèn)題。實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮該制度在保護(hù)投資者、維護(hù)市場(chǎng)秩序、提高監(jiān)管效率及解決爭(zhēng)議等方面的優(yōu)勢(shì)，不斷積累案件數(shù)量、拓寬案件類(lèi)型、完善處理機(jī)制、豐富執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，使其成為資本市場(chǎng)重要的執(zhí)法手段。與行政處罰、行政監(jiān)管措施等監(jiān)管部門(mén)傳統(tǒng)的執(zhí)法手段相比，當(dāng)事人承諾呈現(xiàn)獨(dú)有的執(zhí)法特征，應(yīng)注意不要機(jī)械地進(jìn)行對(duì)比，以不公平性評(píng)價(jià)甚至否定當(dāng)事人承諾制度，從而忽視相關(guān)制度不同的立法理念、適用條件及執(zhí)法措施。在承諾案件的處理方面，考慮到主要調(diào)查程序已完成的案件通常包括新增加的受理類(lèi)型，當(dāng)事人涉嫌違法的行為和相關(guān)事實(shí)證據(jù)基本查清，執(zhí)法者需要充分運(yùn)用綜合性措施，督促當(dāng)事人糾正涉嫌違法行為、消除損害或不良影響，注重及時(shí)用承諾金賠償相關(guān)投資者以及對(duì)當(dāng)事人承諾的履行予以監(jiān)督。同時(shí)，還應(yīng)重視執(zhí)法信息和文件的適度公開(kāi)，采取措施細(xì)化公示文件，必要時(shí)增加披露環(huán)節(jié)。在糾紛解決方面，承諾認(rèn)可協(xié)議納入行政協(xié)議范疇，受到司法審查時(shí)適用的認(rèn)定依據(jù)和裁判標(biāo)準(zhǔn)與具體行政行為有所區(qū)別，而協(xié)議所涉主體的合法權(quán)益都應(yīng)受到司法保護(hù)和救濟(jì)。
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