作者：欺詐發(fā)行；信息披露 注冊(cè)制 虛假陳述 法律責(zé)任
來源：《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2023年第７期
發(fā)布時(shí)間：2023-08-13 14:10:07
呂成龍，深圳大學(xué)法學(xué)院長(zhǎng)聘副教授；曾瑞，深圳文化產(chǎn)權(quán)交易所有限公司風(fēng)險(xiǎn)管理部法務(wù)專員 ２０１９年，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì)）頒布 《關(guān)于在上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制的實(shí) 施意見》，正式拉開了我國(guó)股票發(fā)行注冊(cè)制的序幕。此 后，《中華人民共和國(guó)證券法》（簡(jiǎn)稱新《證券法》）修訂 完成，股票發(fā)行注冊(cè)制改革成為最大亮點(diǎn)。２０２３年，黨 中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《全面實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制總體實(shí)施 方案》，我國(guó)資本市場(chǎng)由此邁入深化改革的新階段。為 避免“檸檬市場(chǎng)”出現(xiàn)，發(fā)行人真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的信息披露無疑是證券市場(chǎng)健康運(yùn)行的血液，而相應(yīng)法律責(zé) 任制度的構(gòu)造是證券市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的基石。然而， 結(jié)合我國(guó)既往股票首次公開發(fā)行（Ｉｎｉｔｉａｌ?。校酰猓欤椋恪。希妫妫澹颍椋睿纾。桑校希┲衅墼p發(fā)行的實(shí)際查處情況來看，《證券法》對(duì)禁 止欺詐發(fā)行條款和信息披露違法責(zé)任條款的規(guī)范構(gòu)造， 還存有一定完善空間。因此，全方位檢視既往股票ＩＰＯ 過程中的違法行為，進(jìn)一步完善欺詐發(fā)行行政法律責(zé)任 規(guī)范體系，細(xì)致理順新《證券法》第１８１條與第１９７條之間的適用關(guān)系，有助于我們更從容地走向全面注冊(cè)制時(shí)代。 一、欺詐發(fā)行的規(guī)則演進(jìn)歷程與行政處罰概況 （一）全面注冊(cè)制下禁止欺詐發(fā)行的法益 證監(jiān)會(huì)對(duì)發(fā)行人ＩＰＯ申請(qǐng)予以注冊(cè)的行為本質(zhì)上是行政許可。自科創(chuàng)板試點(diǎn)注冊(cè)制及新《證券法》實(shí)施至今，注冊(cè)制已從政策全面落實(shí)為法律制度和具體規(guī)則。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前以注冊(cè)制方式發(fā)行上市的公司已超過１０００ 家?？v覽全面實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制相關(guān)的制度規(guī)則體系，精簡(jiǎn)優(yōu)化發(fā)行上市條件和堅(jiān)持以信息披露為核心是其最重要的制度特征。需要注意的是，從法律性質(zhì)上來看，證監(jiān)會(huì)行使注冊(cè)權(quán)從而確認(rèn)注冊(cè)生效仍舊是一種行政許可，相當(dāng)于證監(jiān)會(huì)將注冊(cè)審核這一牽涉公共利益的權(quán)能“外包”給了證券交易所。如此一來，證券交易所的發(fā)行及上市審核既是法律授予的權(quán)力，也是對(duì)交易所既有民事權(quán)利的確認(rèn)。在試點(diǎn)注冊(cè)制不久后，“恒安 嘉新”成為科創(chuàng)板第一單注冊(cè)失敗的案例，目前注冊(cè)失敗的情形已不鮮見。這種現(xiàn)象也許會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)注 冊(cè)制與核準(zhǔn)制的實(shí)質(zhì)區(qū)別產(chǎn)生疑問，誤認(rèn)為“新瓶裝舊酒”。但事實(shí)上，證監(jiān)會(huì)在２０１９年就設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制有關(guān)問題答記者問中，已強(qiáng)調(diào)注冊(cè)工作不是重新審核、雙重審核，原因在于“我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間比較短，基礎(chǔ)制度和市場(chǎng)機(jī)制尚不成熟，市場(chǎng)約束力量、司法保障機(jī)制等還不完善”。不難想見，隨著市場(chǎng)成熟度的提高，具體做法會(huì)根據(jù)市場(chǎng)實(shí)踐情況逐步調(diào)整。 我們不宜以靜態(tài)的視角來理解目前注冊(cè)制的實(shí)施流 程，也不宜簡(jiǎn)單地與行政備案相比較，而應(yīng)以發(fā)展的眼 光觀察證券發(fā)行許可的審查內(nèi)容與形式問題。行政許可 的審查可以分成形式審查與實(shí)質(zhì)審查。在全面注冊(cè)制實(shí) 施之后，股票發(fā)行審查機(jī)制正在由實(shí)質(zhì)審核向形式審查 快速變遷，這并不意味著證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)放棄了對(duì)證券交 易所審核的上位監(jiān)督。新近有學(xué)者提出“行政機(jī)關(guān)在證 券市場(chǎng)中的干預(yù)和管控職能弱化，‘秩序法益’無法再 作為證券類犯罪的適格法益”，恐怕是有失偏頗的，因 為證券監(jiān)管仍然要考慮對(duì)市場(chǎng)公開、公平、公正秩序的 維護(hù)，秩序法益仍是重要考量。值得關(guān)注的是，信息披 露的作用在上述變遷中的地位不斷走向中心，這是因應(yīng)形式審查、尊重市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的必然結(jié)果，盡管這也使 我們面臨的信息披露失控的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不斷增大。由此，一旦出現(xiàn)較多欺詐發(fā)行或信息披露違法而無法實(shí)現(xiàn)高效 執(zhí)法，恐怕將可能從根本上侵蝕注冊(cè)制的信任基礎(chǔ)而造成市場(chǎng)信心減弱，這是我們尤其要警惕的。 （二）禁止欺詐發(fā)行的規(guī)則演繹及定位 “欺詐發(fā)行”并非《證券法》的專有詞匯，首見 于《刑法》（１９９７修訂）第１６０條“欺詐發(fā)行股票、債券 罪”。至２０１９年，“欺詐發(fā)行”第一次寫進(jìn)我國(guó)《證 券法》。在此期間，伴隨著欺詐發(fā)行股票罪的適用和討論，欺詐發(fā)行在實(shí)踐中逐漸成為證券法治的流行詞匯。但是，欺詐發(fā)行至今仍欠缺準(zhǔn)確而權(quán)威的法律定義，不僅影響欺詐發(fā)行責(zé)任條款的適用，而且直接牽扯到如何界定其與一般信息披露違法責(zé)任條款的關(guān)系。鑒于實(shí)務(wù)界和理論界就欺詐發(fā)行的內(nèi)涵已達(dá)成一定共識(shí)，即主要指向發(fā)行人在招股說明書中存在虛假記載等情況，本文遵從該習(xí)慣表述。 從規(guī)則演變史來看，欺詐發(fā)行行政責(zé)任條款的表述 歷經(jīng)多次顯著變化。１９９３年，《股票發(fā)行與交易管理暫 行條例》（簡(jiǎn)稱《股票條例》）第７０條第１款第２項(xiàng)規(guī)定了 “以欺騙或者其他不正當(dāng)手段獲準(zhǔn)發(fā)行股票或者獲準(zhǔn)其 股票在證券交易場(chǎng)所交易”的違法行為，這是國(guó)家層面 最早對(duì)欺詐發(fā)行定義的規(guī)范表述。此后，我國(guó)在制定首 部《證券法》時(shí)，將欺詐發(fā)行與擅自發(fā)行股票皆規(guī)定在 第１７５條中，但對(duì)欺詐發(fā)行法律責(zé)任的描述比較狹窄， 僅提及“制作虛假的發(fā)行文件發(fā)行證券”。《證券法》?。玻埃埃的晷抻啎r(shí)，禁止欺詐發(fā)行變成獨(dú)立條款，第１８９條將 欺詐發(fā)行界定為“發(fā)行人不符合發(fā)行條件，以欺騙手段騙取發(fā)行核準(zhǔn)”。新《證券法》生效后，原第１８９條被 第１８１條替代并明確列舉了兩種欺詐發(fā)行的行為手段，即隱瞞重要事實(shí)和編造重大虛假內(nèi)容。 由于我國(guó)欺詐發(fā)行責(zé)任條款與信息披露違法責(zé)任條 款有相當(dāng)程度的競(jìng)合，且從證監(jiān)會(huì)行政處罰看，信息 披露違法責(zé)任條款是欺詐發(fā)行行政處罰的重要依據(jù)， 因而，我們同樣有必要進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。在《股票條例》 中，第７４條第１款第２項(xiàng)規(guī)定“在股票發(fā)行、交易過程 中，作出虛假、嚴(yán)重誤導(dǎo)性陳述或者遺漏重大信息的” 應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，在當(dāng)時(shí)，即與該法第７０條產(chǎn)生一定競(jìng)合。此后，《證券法》第１７７條對(duì)信息披露違法責(zé)任重新作出界定，將范圍限縮在“經(jīng)核準(zhǔn)上市交易的證券”。２００５年《證券法》修訂，信息披露違法責(zé)任條款 的位序變?yōu)榈冢保梗硹l，“經(jīng)核準(zhǔn)上市交易的證券”這一限 定也被刪除。新《證券法》中，該條文位序與內(nèi)容再次 修改，第１９７條統(tǒng)一采取了“信息披露義務(wù)人”的表述， 代替了原“發(fā)行人、上市公司或者其他信息披露義務(wù) 人”，立法對(duì)規(guī)制對(duì)象的界定更為準(zhǔn)確，同時(shí)將原１９３條兩款的內(nèi)容進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。 （三）信息披露責(zé)任成為欺詐發(fā)行的兜底條款 欺詐發(fā)行責(zé)任條款和信息披露違法責(zé)任條款的內(nèi)容 歷經(jīng)多次變化，兩者的現(xiàn)實(shí)適用情況是檢視目前全面注 冊(cè)制下如何規(guī)制欺詐發(fā)行的最佳依據(jù)。本文對(duì)２００１年１ 月１日至２０２２年１２月３１日期間證監(jiān)會(huì)對(duì)欺詐發(fā)行作出的 行政處罰進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。需要說明的是，本研究不涉及股票上市后的持續(xù)信息披露違法行為，也不涉及上市后的發(fā)行情形，研究范圍僅聚焦ＩＰＯ過程中的欺詐行為，數(shù)據(jù)來自于證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站“信息公開”欄目下的“行 政處罰決定”。 過去２０余年間，證監(jiān)會(huì)針對(duì)２６家發(fā)行人及中介服務(wù)機(jī) 構(gòu)的欺詐發(fā)行行為共計(jì)發(fā)出行政處罰決定書６５份。從主 體類型看，證監(jiān)會(huì)對(duì)發(fā)行人及與發(fā)行人相關(guān)主體作出的處罰數(shù)量最多，共２８份，占比４３．０８％；位居第二的是會(huì)計(jì)師事務(wù)所及相關(guān)主體，共計(jì)１５份，占處罰總數(shù)２３．０８％。兩者占比超過一半。對(duì)作為保薦人的證券公司及與保薦 人相關(guān)主體作出的處罰共有１２份，律師事務(wù)所及相關(guān)主體則有９份，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)１份?？梢钥吹剑C監(jiān)會(huì)對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其相關(guān)責(zé)任主體的行政處罰力度，與對(duì)發(fā)行人及其相關(guān)責(zé)任主體的處罰力度相比并不相同，不予處罰的理由并不顯現(xiàn)，甚至因會(huì)計(jì)錯(cuò)報(bào)而導(dǎo)致發(fā)行人欺詐發(fā)行時(shí)也沒有相應(yīng)處罰。從時(shí)間維度看，盡管證監(jiān)會(huì) 對(duì)欺詐發(fā)行的行政處罰無明顯增多或減少趨勢(shì)，但２０１３年后，證監(jiān)會(huì)處罰數(shù)量相對(duì)較多，２０１３年當(dāng)年發(fā)出１９份行政處罰決定書。與之形成鮮明對(duì)比的是，在２００２年、?。玻埃埃纺曛粒玻埃保澳?、２０１２年、２０１５年、２０１９年和２０２０年多個(gè)年份中，證監(jiān)會(huì)未作出與欺詐發(fā)行相關(guān)的行政處罰， 原因可能與當(dāng)年執(zhí)法重點(diǎn)相關(guān)，如２０１６年證監(jiān)會(huì)部署的?。桑校掀墼p發(fā)行及信息披露違法違規(guī)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng) 如表１所示，既有實(shí)踐中最突出的問題在于，監(jiān)管部門多以一般信息披露違法責(zé)任條款作為欺詐發(fā)行的兜底條款：一方面，欺詐發(fā)行責(zé)任條款的適用范圍整體較窄，證監(jiān)會(huì)僅對(duì)大東海、綠大地、萬福生科、海聯(lián)訊、欣泰電氣、藍(lán)山科技適用欺詐發(fā)行責(zé)任條款。除大東?！“高m用早先《股票條例》外，其余案例均適用《證券法》。不過，綠大地、萬福生科因涉及刑事程序，證監(jiān)會(huì)未予以行政處罰，藍(lán)山科技則為適用新《證券法》欺詐發(fā)行處罰條款的第一案。而另一方面，大量欺詐發(fā)行 情形按照信息披露違法責(zé)任條款處罰，包括：（１）對(duì)于超 過行政處罰時(shí)效的案件，因其騙取發(fā)行核準(zhǔn)的行為距違法行為被發(fā)現(xiàn)已超過２年，如嘉寓股份和樂視網(wǎng)，證監(jiān)會(huì) 根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定不再處罰，但因ＩＰＯ文件虛假 記載和重大遺漏的違法行為仍處于繼續(xù)狀態(tài)，依第１９３條 進(jìn)行處罰。（２）發(fā)行人取得了發(fā)行核準(zhǔn)，但以“未披露” 為實(shí)施方式，這在中農(nóng)資源、江蘇三友、漢王科技、京天利、任子行、方正證券案中體現(xiàn)明顯。這并非完全是 時(shí)效原因，如漢王科技、京天利皆在上市兩年內(nèi)接受調(diào)查。不僅如此，此等遺漏也被認(rèn)為具有重大性，如證監(jiān)會(huì)認(rèn)定漢王科技未披露與北京漢王信息技術(shù)開發(fā)有限公 司間的關(guān)聯(lián)關(guān)系及關(guān)聯(lián)交易，“構(gòu)成了《證券法》第１９３ 條所述的上市公司報(bào)送的報(bào)告有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述 或者重大遺漏的違法行為”。值得注意的是，在登云股份案中，當(dāng)事人招股說明書中同時(shí)存在虛假記載和重大遺漏情形且在處罰時(shí)效內(nèi)，證監(jiān)會(huì)依照信息披露違法責(zé)任條款予以處罰。（３）無論發(fā)行人欺詐手段為何，在 《證券法》（２００５修訂）下，只要未取得發(fā)行核準(zhǔn)，皆依信息披露違法責(zé)任條款處罰，如天能科技、新大地、天豐 節(jié)能、振隆特產(chǎn)、龍寶參茸。究其原因，以欺騙手段騙 取發(fā)行核準(zhǔn)是以行為還是結(jié)果為處罰要件，因文義上存在不同理解，證監(jiān)會(huì)此前采取了較為慎重的方式，將該要件確定為“取得了”發(fā)行核準(zhǔn)。不過，新《證券法》 實(shí)施后，盡管藍(lán)山科技撤回了申報(bào)材料，仍被追究欺詐 發(fā)行法律責(zé)任。 （四）欺詐發(fā)行責(zé)任條款具有獨(dú)立功能 從證券立法的科學(xué)性上來看，不同的條款應(yīng)當(dāng)發(fā)揮 不同的功能，彼此緊密嵌合以實(shí)現(xiàn)整體的規(guī)制效果。公允而言，新《證券法》第１８１條和第１９７條關(guān)系的設(shè)計(jì)， 歸根究底屬于立法政策選擇問題，即對(duì)于證券發(fā)行階段的信息披露違法行為，我們究竟應(yīng)給予何種方式及力度的懲治？有觀點(diǎn)在論及欺詐發(fā)行證券罪時(shí)指出：“欺詐發(fā)行證券罪成為違規(guī)披露、不披露重要信息罪的補(bǔ)充性罪名。在實(shí)質(zhì)性、重大性的強(qiáng)制披露事項(xiàng)之外，可以成為本罪的欺詐事項(xiàng)?！保北M管我們并不同意這一觀點(diǎn)，但這也 是一種立法政策的判斷選擇，因?yàn)閺倪`法行為手段上來 說，欺詐發(fā)行的確屬于信息披露違法行為的一種類型。 從價(jià)值判斷的層面上來看，欺詐發(fā)行相較于一般信 息披露違法行為更具危害性，應(yīng)予以更嚴(yán)厲的法律評(píng) 價(jià)。究其原因，發(fā)行人持續(xù)信息披露違法是欺詐發(fā)行的 必然結(jié)果，如果發(fā)行人在發(fā)行過程中有涉及財(cái)務(wù)指標(biāo)的 欺詐行為，鑒于資產(chǎn)負(fù)債表本身的延續(xù)性，技術(shù)上不可 能出現(xiàn)股票ＩＰＯ時(shí)期的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)造假而上市后的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù) 反而真實(shí)的情況。因此，如何從源頭上減少持續(xù)信息披 露的違法行為，具有更重要的價(jià)值。但遺憾的是，目前關(guān)于欺詐發(fā)行行為的構(gòu)成要件仍然存有爭(zhēng)議，不僅增加了實(shí)踐中的認(rèn)定難度，而且若只能將其認(rèn)定為一般信息披露違法行為來進(jìn)行規(guī)制，將大幅減少違法成本，甚至產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)，這使得欺詐發(fā)行責(zé)任的認(rèn)定問題變得異 常重要。 二、欺詐發(fā)行構(gòu)成要件的認(rèn)定難題 （一）欺詐發(fā)行客觀要件的認(rèn)定 在早期實(shí)踐中，“發(fā)行人不符合發(fā)行條件”的認(rèn)定指向比較單一。在綠大地、萬福生科、海聯(lián)訊、欣泰電氣案中，證監(jiān)會(huì)適用《證券法》（２００５修訂）第１８９條需要滿足兩個(gè)條件，即欺詐行為表現(xiàn)為財(cái)務(wù)事項(xiàng)虛假記載，且已取得了證監(jiān)會(huì)發(fā)行核準(zhǔn)，大致與第１８９條所規(guī)定的“發(fā)行人不符合發(fā)行條件”以及“以欺騙手段騙取發(fā)行核準(zhǔn)” 相互對(duì)應(yīng)。證監(jiān)會(huì)對(duì)“發(fā)行人不符合發(fā)行條件”的論證，在處罰文書中往往圍繞《證券法》（２００５修訂）第１３條進(jìn)行，尤其是第１３條第１款第３項(xiàng)——“最近三年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)文件無虛假記載，無其他重大違法行為”。因此，當(dāng)以第１８９條援引至第１３條后，第１８９條的違法行為指向變得局促。盡管《證券法》關(guān)于發(fā)行條件的兜底條款可以引至《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》《首次公開發(fā)行 股票并在創(chuàng)業(yè)板上市管理辦法》等，且并未將該條文的適用范圍局限于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，但如此一來，第１８９條與第１９３條 的關(guān)系也顯得重復(fù)并面臨變相創(chuàng)設(shè)行政處罰之嫌。 目前，欺詐發(fā)行認(rèn)定的客觀要件仍有待進(jìn)一步厘清。新《證券法》第１２條第３項(xiàng)修改為“最近三年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告被出具無保留意見審計(jì)報(bào)告”后，已有觀點(diǎn)提出 “不符合‘發(fā)行條件’的情形不構(gòu)成‘欺詐發(fā)行’”， 理由在于“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)文件即使存在虛假記載，也不屬于 行政機(jī)關(guān)核查的發(fā)行條件的范圍”。此種觀點(diǎn)能否成立？再有，假設(shè)出現(xiàn)因發(fā)行人提供虛假財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)而獲 得無保留意見審計(jì)報(bào)告的情況，是否需要通過論證不符合發(fā)行條件而判定發(fā)行人的欺詐發(fā)行責(zé)任？更極端的情況下，假設(shè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)因重大過失而提供了錯(cuò)誤的審 計(jì)意見，發(fā)行人是否要承擔(dān)欺詐發(fā)行的法律責(zé)任？更為 重要的是，暫不考慮發(fā)行條件與欺詐發(fā)行認(rèn)定掛鉤與否的問題，新《證券法》刪除“欺騙手段騙取”這一抽象表述之后，第１８１條的適用范圍實(shí)際上變得更為狹窄了， 因?yàn)橹挥芯幵旌碗[瞞兩種情形才能夠令發(fā)行人承擔(dān)欺詐發(fā)行責(zé)任。盡管這兩者是目前最為典型的欺詐手段，但如此一來，新《證券法》第１８１條也難以應(yīng)對(duì)證券市場(chǎng)快 速發(fā)展中產(chǎn)生的新型欺詐行為，最終還是可能會(huì)導(dǎo)致第?。保梗窏l成為第１８１條兜底條款。 （二）欺詐發(fā)行認(rèn)定中主觀要件的抉擇 在此前的行政處罰體系下，除法律、法規(guī)中明確規(guī) 定違法行為人主觀要件的情況之外，行政機(jī)關(guān)普遍采用 “客觀違法”的標(biāo)準(zhǔn)?！蹲C券法》（２００５修訂）第１８９條 對(duì)客觀行為的描述為“騙取發(fā)行核準(zhǔn)”。從既有案例來 看，由于此前查處的欺詐發(fā)行往往與發(fā)行人相關(guān)，且萬福生科、綠大地被追究了刑事責(zé)任。在這樣的背景下， 欺詐發(fā)行主觀要件的判斷問題并不突出，也未引起廣泛討論。但實(shí)務(wù)中有觀點(diǎn)認(rèn)為，證明發(fā)行人之“故意” 有不小難度。與其如此，不如直接規(guī)定欺詐發(fā)行的具體行為，即規(guī)定“隱瞞重要事實(shí)”和“編造重大虛假內(nèi)容”，有利于降低執(zhí)法部門舉證負(fù)擔(dān)。同時(shí)，從信息披露的民事責(zé)任來看，新《證券法》第８５條采取了無過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定方式，基于統(tǒng)一解釋的原則，這是否意味著 立法放棄了對(duì)欺詐發(fā)行主觀要件的要求？ 然而，主觀要件的區(qū)分具有實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。２０１１年，證監(jiān)會(huì)頒布的《信息披露違法行為行政責(zé)任認(rèn) 定規(guī)則》已在主觀要件方面對(duì)故意和過失加以區(qū)分，且 隨著《行政處罰法》（２０２１修訂）的生效實(shí)施，第３３條第２款明確規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò) 的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”因而，區(qū)分主觀要件中的故意及過失已是現(xiàn)代 行政處罰理論與實(shí)踐發(fā)展的重要內(nèi)容。在全面實(shí)施股票 發(fā)行注冊(cè)制之后，如果出現(xiàn)實(shí)際控制人、控股股東故意向發(fā)行人隱瞞重要事實(shí)，或者完全指使、組織、操控發(fā)行人編造重大虛假內(nèi)容，發(fā)行人自身是否要承擔(dān)欺詐發(fā) 行的行政法律責(zé)任？有觀點(diǎn)認(rèn)為，發(fā)行人責(zé)任和控股股 東、實(shí)際控制人的責(zé)任并不必然同時(shí)成立。在此前綠 大地案中，綠大地董事、副董事長(zhǎng)趙某權(quán)在陳述申辯意見中提出其“對(duì)招股說明書、年度報(bào)告的決定主要依賴 中介機(jī)構(gòu)，作為非財(cái)務(wù)專業(yè)人員難以發(fā)現(xiàn)造假情況”。此案中亦有其他董事提出抗辯理由，證監(jiān)會(huì)最終判定證據(jù)不足以證明上述人員忠實(shí)、勤勉地履行了職責(zé)。但正如有學(xué)者所指出的，假設(shè)發(fā)行人有超過一半的董事對(duì)欺詐事實(shí)不知情，我們可否認(rèn)定為發(fā)行人無過錯(cuò)？申言 之，在新《證券法》下，倘若出現(xiàn)發(fā)行人非故意而導(dǎo)致 發(fā)行上市的情況，到底應(yīng)當(dāng)按照第１８１條還是第１９７條予 以處罰？ （三）欺詐發(fā)行追責(zé)時(shí)效的起算 “騙取”屬于即時(shí)性行為還是持續(xù)性行為的定性不明，直接影響到了行政處罰時(shí)效問題的解釋結(jié)果。從行 政法法理來看，追責(zé)時(shí)效關(guān)注的是違法行為本身處在連 續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，而非違法行為的后果有持續(xù)狀態(tài)?；诖耍C監(jiān)會(huì)在此前欺詐發(fā)行案件的查處過程中采取了較為謹(jǐn)慎的立場(chǎng)，將“騙取”理解為即時(shí)性行為。然而，與一般違法行為不同的是，欺詐發(fā)行往往短時(shí)間內(nèi)不易被發(fā)現(xiàn)，如果直接適用２年的追責(zé)時(shí)效，難以產(chǎn)生足夠的威懾力。因而，證監(jiān)會(huì)在實(shí)踐中采取了以信息披露違法 進(jìn)行處罰的替代方案，如其在樂視網(wǎng)案的論理中指出：“ＩＰＯ階段構(gòu)成欺詐發(fā)行，同時(shí)披露的申請(qǐng)文件中也涉及 虛假記載的，即也同時(shí)構(gòu)成信息披露違法?！钡绱艘粊?，除行政處罰責(zé)任由重責(zé)滑向輕責(zé)以外，更使得信息披 露違法和欺詐發(fā)行的界限變得模糊難辨。 在現(xiàn)行法律規(guī)范體系下，編造、隱瞞行為是持續(xù)性 還是即時(shí)性，仍存在解釋的空間。若將其理解成一種即時(shí)性行為，欺詐發(fā)行者如果“熬”過了２年時(shí)間，則無法追究其行政法律責(zé)任，而只能退而求其次以信息披露違 法來追責(zé)，這會(huì)引致違法行為行政法律責(zé)任的嚴(yán)重不對(duì)稱。但如果我們將其理解為持續(xù)性行為，則需要注意與《行政處罰法》的銜接以及重新確立規(guī)范解釋的方法。由此可見，欺詐發(fā)行行政處罰追責(zé)時(shí)效的判斷會(huì)顯著地影響欺詐發(fā)行責(zé)任條款與信息披露違法責(zé)任條款的具體適用。 三、欺詐發(fā)行規(guī)制的理論方案與要件剖析 （一） 禁止欺詐發(fā)行的基本立場(chǎng)選擇 為促進(jìn)科學(xué)的體系化立法，我們有必要對(duì)新《證券法》第１８１條和第１９７條加以統(tǒng)籌考慮，主要有兩種方案：第一種方案是，對(duì)于因故意違法而引致的欺詐發(fā)行，第１８１條予以專門規(guī)制并設(shè)置較重的法律責(zé)任。該方案的優(yōu)點(diǎn)是有利于重點(diǎn)打擊性質(zhì)惡劣的欺詐行為，但同時(shí)，對(duì)于發(fā)行階段過程中發(fā)行人或他人過失而引致的信息披露義務(wù)違法行為，仍然要依據(jù)第１９７條的一般信息披露違法責(zé)任條款加以處罰，這也與新《證券法》關(guān)于發(fā)行人民事責(zé)任認(rèn)定中無過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則產(chǎn)生差異。如采取該方案，為進(jìn)一步避免第１９７條成為第１８１條的任意性兜底條款，第１８１條應(yīng)進(jìn)一步完善對(duì)“欺詐發(fā)行”的要件界定，對(duì)究竟哪些行為屬于欺詐、主觀要件如何設(shè)置、是否需要“欺詐”的抽象表述等予以明確。在此基礎(chǔ)上，第１８１條的法律責(zé)任設(shè)計(jì)可更具針對(duì)性，使故意欺詐投資者的違法行為承擔(dān)更重的法律責(zé)任。同時(shí)，第１９７條除對(duì)上市公司持續(xù)信息披露違法行為懲處外，同樣可以適用于發(fā)行人因過失或他人行為所引致的發(fā)行階段重大信息披露違法行為，相對(duì)較輕的行政責(zé)任能夠體現(xiàn)對(duì)故意和過失違法的區(qū)別對(duì)待。 第二種方案是，凡出現(xiàn)重大虛假記載、遺漏和誤導(dǎo)性陳述等事實(shí)，不論主觀狀態(tài)如何，一概予以較重的行政法律責(zé)任。這與美國(guó)《１９３３年證券法》（ＳｅｃｕｒｉｔｉｅｓＡｃｔｏｆ１９３３）第１７條的規(guī)定有一定共通之處。該條第（ａ）（２）款禁止對(duì)任何重大事實(shí)進(jìn)行不實(shí)陳述，或者遺漏任何為避免陳述在具體情況下導(dǎo)致誤導(dǎo)的重大事實(shí)。從美國(guó)監(jiān)管部門的執(zhí)法立場(chǎng)來看，盡管第１７條為反欺詐條款，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中卻與傳統(tǒng)欺詐呈現(xiàn)出顯著不同，其法院在解釋論上也提出該第（２）款并未如第（１）款及第（３）款那樣提及欺詐、詭計(jì)等詞匯，只提及了虛假陳述的客觀事實(shí)，不需要舉證欺詐的主觀要件。正如有學(xué)者所歸納的，該條并不要求被告的故意，陳述失實(shí)或誤導(dǎo)即可追究責(zé)任。如采取此方案，鑒于傳統(tǒng)上認(rèn)定欺詐需要有故意要件，第１８１條也不宜直接稱為“欺詐發(fā)行”，應(yīng)稱作“虛假發(fā)行”。該方案的優(yōu)勢(shì)在于可更廣泛地制裁發(fā)行中的各類信息披露違法行為，使發(fā)行人及相應(yīng)責(zé)任人更加勤勉、謹(jǐn)慎和盡責(zé)，當(dāng)然，也存在使第１８１條和第１９７條的區(qū)別僅限于時(shí)間階段和責(zé)任輕重的問題。 這兩種方案的取舍并無對(duì)錯(cuò)之分，僅為立法政策選擇之別，但無論如何，第１８１條和第１９７條應(yīng)盡可能成為功能互補(bǔ)而非疊床架屋的條款。本文比較傾向于第一種方案，原因有四：其一，根據(jù)行為人主觀危害性予以法律評(píng)價(jià)，相對(duì)而言更加公平，這也是法理上區(qū)分故意與過失的意義之所在，符合《行政處罰法》的修訂方向；其二，我國(guó)長(zhǎng)期以來已經(jīng)形成了對(duì)《證券法》（２００５修訂）第１８９條和第１９３條適用關(guān)系的理解，各界對(duì)“欺詐發(fā)行”一詞的使用和共識(shí)比較普遍，立法修訂成本也較低；其三，過失引起的信息披露違法責(zé)任以第１９７條規(guī)制，不絕對(duì)意味著更輕的法律責(zé)任，因?yàn)樽C券民事訴訟會(huì)基于發(fā)行人不同過失程度而主張賠償責(zé)任；其四，“欺詐”一詞更具有語義的彈性，可以隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷增添新內(nèi)涵，以適應(yīng)日新月異的證券市場(chǎng)。因此，新《證券法》第１８１條應(yīng)成為禁止欺詐發(fā)行的核心條款。 （二） 欺詐發(fā)行責(zé)任構(gòu)成要件的法理剖析 第一，欺詐發(fā)行客觀要件應(yīng)當(dāng)以“欺詐”行為本身作為判斷核心。在此前欣泰電氣案中，欣泰電氣申辯理由為：“在對(duì)歷年公告的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行追溯調(diào)整后的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，相關(guān)年度的凈利潤(rùn)等實(shí)質(zhì)發(fā)行條件的財(cái)務(wù)指標(biāo)符合《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市管理暫行辦法》所規(guī)定的財(cái)務(wù)指標(biāo)要求”，據(jù)此申辯不構(gòu)成欺詐發(fā)行。證監(jiān)會(huì)認(rèn)為，“公開發(fā)行新股不僅要符合《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市管理暫行辦法》規(guī)定的財(cái)務(wù)指標(biāo)，更要符合《證券法》第十三條規(guī)定的發(fā)行條件”。在此邏輯下，證監(jiān)會(huì)實(shí)現(xiàn)了發(fā)行條件與欺詐發(fā)行認(rèn)定的規(guī)則銜接聯(lián)動(dòng)，即由于會(huì)計(jì)文件虛假記載，進(jìn)而“發(fā)行人不符合發(fā)行條件”，屬于“以欺騙手段騙取發(fā)行核準(zhǔn)”。這里存在一定的邏輯迂回：如果對(duì)照發(fā)行條件來看，在《證券法》（２００５修訂）下，“最近三年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)文件無虛假記載”與其他發(fā)行條件比較，并非同類事項(xiàng)，因?yàn)榫邆浣∪疫\(yùn)行良好的組織機(jī)構(gòu)、具有持續(xù)盈利能力、財(cái)務(wù)狀況良好，都是“騙取”行為所指向的對(duì)象，而“最近三年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)文件無虛假記載”則是“騙取”的手段，證監(jiān)會(huì)將欺詐發(fā)行認(rèn)定與具體“騙取”手段的聯(lián)結(jié)，對(duì)于闡釋“騙取”而言，是一種較為間接的論證。換言之，證監(jiān)會(huì)為何不直接圍繞“騙取”而是選擇“發(fā)行條件”作為論證核心？ 在《證券法》修訂后，發(fā)行條件滿足與否與欺詐發(fā)行的認(rèn)定在形式上已經(jīng)完全脫鉤，不必聯(lián)結(jié)至新《證券法》第１２條。原因在于，根據(jù)新《證券法》《首次公開發(fā)行股票注冊(cè)管理辦法》《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第５８號(hào)——首次公開發(fā)行股票并上市申請(qǐng)文件》等法律規(guī)范，發(fā)行人所公告的發(fā)行文件主要是招股說明書，涵蓋發(fā)行人基本情況、業(yè)務(wù)與技術(shù)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息與管理層分析、投資者保護(hù)等重要事項(xiàng)。如果發(fā)行人不滿足新《證券法》第１２條的規(guī)定，如最近三年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告被出具無保留意見審計(jì)報(bào)告，申請(qǐng)人根本無法、也不會(huì)報(bào)送申請(qǐng)發(fā)行上市的材料，進(jìn)而也不可能出現(xiàn)欺詐發(fā)行的問題。因此，發(fā)行條件不應(yīng)該是認(rèn)定欺詐發(fā)行的考量方面，而是要關(guān)注其公告的發(fā)行文件中有無欺詐信息，如資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表和現(xiàn)金流量是否存在弄虛作假。追本溯源，合作和信任是人類社會(huì)生存與發(fā)展的基石，這是法律要規(guī)制乃至懲罰欺詐的價(jià)值倫理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。羅馬法上的欺詐指向“一切蒙蔽、欺騙、欺詐他人而采用的計(jì)謀、騙局和手段”。在判例法中，欺詐被認(rèn)為是含義寬泛的法律概念，指掩蓋真相和錯(cuò)誤建議，包含人利用其智識(shí)設(shè)計(jì)并據(jù)此獲利的多種手段，如詭計(jì)（ｔｒｉｃｋ）、狡詐（ｃｕｎｎｉｎｇ）、捏造（ｄｉｓｓｅｍｂｌｉｎｇ）及其他不公平的欺騙方式。由于欺詐的內(nèi)涵具有復(fù)雜性和發(fā)展性，不僅使得其難以定義，而且欺詐概念越精細(xì)，其無法規(guī)制的空白地帶就越大。因此，欺詐的概念一定是歸納的而不可能是演繹的，需要有足夠的開放容納度，否則將難以應(yīng)對(duì)日新月異的資本市場(chǎng)和信息科學(xué)技術(shù)所引致的挑戰(zhàn)。 第二，欺詐發(fā)行的主觀要件應(yīng)圍繞過錯(cuò)責(zé)任展開?？陀^而言，我國(guó)對(duì)于故意與過失的區(qū)別在行政處罰領(lǐng)域剛剛起步，面臨不少具體的困惑。即便縱觀比較法的經(jīng)驗(yàn)，行政處罰中“故意”概念也沒有正式的法律淵源。盡管有觀點(diǎn)指出應(yīng)當(dāng)借鑒民事責(zé)任中的過錯(cuò)認(rèn)定方式，也并非易事。在證券訴訟較為成熟的美國(guó)證券法中，如何理解證券欺詐中的“明知”要件同樣富有爭(zhēng)議：其一，從理論研究來看，塞繆爾·比爾（Ｓａｍｕｅｌ?。拢酰澹欤欤┯^察發(fā)現(xiàn)，美國(guó)廣義的“明知”涵括故意、重大過失乃至一般過失等各種情形，盡管“明知”內(nèi)涵的寬窄取決于法政策對(duì)制度功能的選擇，但最為廣義的闡釋卻會(huì)使證券欺詐概念喪失獨(dú)特價(jià)值；其二，從美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法的立場(chǎng)來看，其自然偏向更加寬泛地解釋明知，將故意與過失皆涵括其中，以此把更多的案件納入執(zhí)法范疇；其三，司法裁判的態(tài)度直至１９７６年Ｅｒｎｓｔ?。Α。牛颍睿螅簟。觯。龋铮悖瑁妫澹欤洌澹虬负笕諠u明朗，法院著重強(qiáng)調(diào)了欺詐中的故意（ｋｎｏｗｉｎｇ ｏｒ?。椋睿簦澹睿簦椋铮睿幔臁。恚椋螅悖铮睿洌酰悖簦┮?，認(rèn)為一般過失無法滿足“明知”，但該判決也在腳注中提及重大過失或輕率（ｒｅｃｋｌｅｓｓｎｅｓｓ）在某種情況下會(huì)被視為有意為之。從更大范圍來看，美國(guó)巡回法庭的判決也都認(rèn)為輕率構(gòu)成“明知”，屬有意之過失（ｄｅｌｉｂｅｒａｔｅ?。颍澹悖耄欤澹螅螅睿澹螅螅Ｈ绾芜x擇主要取決于法政策的選擇，也只是寬窄而非對(duì)錯(cuò)。從法律邏輯建構(gòu)角度來看，應(yīng)當(dāng)以故意作為論證責(zé)任更重的欺詐發(fā)行責(zé)任的主觀基礎(chǔ)，使其在理性能夠預(yù)期或者應(yīng)當(dāng)預(yù)期的范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，這是現(xiàn)代歸責(zé)理論的重要特征。 第三，欺詐發(fā)行的追責(zé)時(shí)效認(rèn)定應(yīng)當(dāng)更加堅(jiān)定和細(xì)致。理論上，行政處罰的追責(zé)時(shí)效為“違法必究”設(shè)定了一個(gè)時(shí)間界限，一方面發(fā)揮著控制行政處罰權(quán)的作用，以督促行政機(jī)關(guān)盡快執(zhí)法的功能；另一方面發(fā)揮著維護(hù)法的安定性的功能，以此避免證據(jù)耗損和誤判風(fēng)險(xiǎn)。基于此，行政處罰法不得不在效率性與公正性之間加以平衡，本質(zhì)上是一種價(jià)值判斷?！缎姓幜P法》（２０２１修訂）第３６條第２款規(guī)定追責(zé)時(shí)效應(yīng)從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算，而違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。但是，如果我們機(jī)械地理解所謂違法行為終了，則可能會(huì)產(chǎn)生困惑并采取保守態(tài)度。有行政法學(xué)者以未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而建造的違法建筑２年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)是否可罰為例，提出“如果行為人放任而不作為，違法狀態(tài)始終存在，就應(yīng)當(dāng)屬于違法行為處于繼續(xù)的狀態(tài)，其違法行為就沒有終了”?！度珖?guó)人大法工委對(duì)關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問題的意見》指出：“違法建設(shè)行為因其帶來的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實(shí)始終存在，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行為有繼續(xù)狀態(tài)”。新近有行政法研究進(jìn)一步將《行政處罰法》第３６條加以類型化，分為即成性違法行為、連續(xù)性違法行為和繼續(xù)性違法行為。其中，對(duì)于繼續(xù)性違法行為，應(yīng)自違法行為的繼續(xù)狀態(tài)結(jié)束之日起開始計(jì)算時(shí)效。類比來看，欺詐發(fā)行與上述未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而建造的違法行為具有高度相似性，由于欺詐發(fā)行的違法狀態(tài)始終存在，違法行為不應(yīng)認(rèn)為已經(jīng)終了，否則可能造成制度套利。 四、重構(gòu)禁止欺詐發(fā)行條款的具體建議 第一，欺詐發(fā)行的責(zé)任認(rèn)定應(yīng)當(dāng)圍繞“欺詐”展開，禁止欺詐發(fā)行核心條款的表述應(yīng)當(dāng)具有一定的開放性，避免造成相對(duì)單一的行為指向。舉例來說，新《證券法》第７８條第２款專門強(qiáng)調(diào)信息披露應(yīng)“簡(jiǎn)明清晰，通俗易懂”，這正是針對(duì)誤導(dǎo)性陳述的要求?！白詈诘闹e言亦真亦假”，鑒于誤導(dǎo)性陳述具有多解性與非顯見性的特點(diǎn)，若信息披露義務(wù)人使用誤導(dǎo)性的方式和手段（如使用艱深晦澀的語言），導(dǎo)致真實(shí)、完整的信息不能準(zhǔn)確地傳達(dá)給投資者，那么“半真半假”的誤導(dǎo)性陳述同樣會(huì)導(dǎo)致欺詐，這是目前編造和隱瞞兩種情形無法涵蓋的。從立法目的來看，注冊(cè)制改革的本質(zhì)是把選擇權(quán)交給市場(chǎng)，因而，《證券法》對(duì)欺詐發(fā)行的認(rèn)定及懲戒應(yīng)圍繞對(duì)市場(chǎng)秩序和投資者的保護(hù)而展開，這要求我們應(yīng)以侵權(quán)法上的“欺詐”內(nèi)涵為主要參考坐標(biāo)，即故意使人陷于錯(cuò)誤而為意思表示的違法行為。本文贊同，“具體義務(wù)（責(zé)任）＋保底條款”是現(xiàn)代欺詐制度應(yīng)當(dāng)采納的理性模式，建議在第１８１條修訂時(shí)增加對(duì)“欺詐”概念的抽象表述，并以“重大性”作為認(rèn)定欺詐發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)之一，以此與《首次公開發(fā)行股票注冊(cè)管理辦法》對(duì)發(fā)行人的法律合規(guī)性和財(cái)務(wù)規(guī)范性的“重大性”披露要求相呼應(yīng)，排除不具有重大性的一般信息披露違法情形。為此，可考慮將第１８１條首句對(duì)禁止欺詐發(fā)行的描述修改為：“發(fā)行人在公告的發(fā)行文件中不得有欺詐性陳述，包括隱瞞重要事實(shí)、編造重大虛假內(nèi)容或重大誤導(dǎo)性信息等”。 第二，欺詐發(fā)行的主觀要件應(yīng)直接明確為“故意”。《證券法》對(duì)欺詐發(fā)行的規(guī)制具有特殊性，目的在于從源頭上以嚴(yán)厲的法律責(zé)任督促發(fā)行人嚴(yán)格守法，因而，區(qū)分故意與過失具有重要價(jià)值。盡管無過錯(cuò)責(zé)任在理論上有利于降低投資者民事訴訟的舉證負(fù)擔(dān)，但從實(shí)際情況看，若沒有證監(jiān)會(huì)立案調(diào)查和行政處罰，虛假陳述民事責(zé)任也不易追究。同時(shí)，新《證券法》下的隱瞞、編造比之于“騙取”并未顯著降低舉證難度，因?yàn)槠浔旧戆岛恕肮室狻钡奈牧x，況且刑事責(zé)任的追究證明了排除合理懷疑的證據(jù)要求下證明“故意”的現(xiàn)實(shí)可行性。因此，未來《證券法》修訂應(yīng)從規(guī)范上明確欺詐發(fā)行的主觀要件。事實(shí)上，在目前監(jiān)管實(shí)踐中，上市公司主觀過錯(cuò)成為相對(duì)人與證券監(jiān)管機(jī)關(guān)爭(zhēng)議焦點(diǎn)的情況也極少。在欺詐發(fā)行中，故意的基本形態(tài)又可分為直接故意和間接故意，前者是指欺詐人明確知悉自己所陳述的信息不真實(shí)，后者是指欺詐行為人不確定有關(guān)信息的真實(shí)性并對(duì)致他人陷入錯(cuò)誤持放任態(tài)度。第三，對(duì)于行政處罰追責(zé)時(shí)效問題，可考慮從兩個(gè)方面著手改進(jìn)：一方面，要重新認(rèn)識(shí)、解釋違法行為終了的含義，在違法行為被糾正之前，不應(yīng)認(rèn)為違法行為已經(jīng)終了并由此計(jì)算追責(zé)時(shí)效，而應(yīng)以繼續(xù)性違法行為的解釋路徑來確定追究時(shí)效的起算時(shí)間，只要欺詐發(fā)行行為沒有被糾正，始終可以追究行政法律責(zé)任。另一方面，為了減少不必要的爭(zhēng)議，欺詐發(fā)行行政責(zé)任的追究也可以考慮從《證券法》層面對(duì)追責(zé)時(shí)效作出特別規(guī)定，這本身也是《行政處罰法》預(yù)留的空間，有利于直接認(rèn)定欺詐發(fā)行違法責(zé)任并提高威懾效果。再退一步，若修改《證券法》的行政處罰追責(zé)時(shí)效難度較大，則應(yīng)注重行政及刑事責(zé)任銜接機(jī)制的完善，以追訴時(shí)效更長(zhǎng)的刑事程序來避免行為人逃逸欺詐發(fā)行責(zé)任。
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