作者：練育強(qiáng)
來源：《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2023年第2期
發(fā)布時間：2023-04-26 18:28:23
制度層面上，設(shè)計者最初是將行政復(fù)議作為行政訴訟配套制度，定位于行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督。進(jìn)入本世紀(jì)后，制度層面上對于行政復(fù)議的定位發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，尤其是２００７年《行政復(fù)議條例》第１條中明確提出該條例制定的目的是“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議”中的作用，這實(shí)質(zhì)上是確立了行政復(fù)議具有更加重要的社會救濟(jì)功能，而不僅僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督功能，這在一定程度上改變了《行政復(fù)議法》對于行政復(fù)議功能的定位，正式確定了行政復(fù)議作為行政爭議解決的重要制度。２０２０年４月，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《行政復(fù)議體制改革方案》中提到“行政復(fù)議具有公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用”。［１］司法部于同年１１月２４日公布的《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（下文簡稱征求意見稿）的第１條也明確了行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的定位。２０２２年１０月２７日，全國人民代表大會常務(wù)委員會審議《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》（下文簡稱修訂草案），并于１０月３１日公布并征求意見。
為發(fā)揮行政復(fù)議化解爭議主渠道的作用，推行了一系列體制、機(jī)制方面的改革。體制方面，《行政復(fù)議體制改革方案》中明確規(guī)定“除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)和國家安全機(jī)關(guān)外，縣級以上一級地方人民政府只保留一個行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由本級人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)”，其實(shí)，早在２０１７年６月，浙江省人民政府發(fā)布的《關(guān)于深化行政復(fù)議體制改革的意見》中就率先提出“２０１８年，做到一級政府行政復(fù)議工作以‘一個口子’對外”。除此而外，各地還試點(diǎn)行政復(fù)議委員會參與辦理案件，２００８年９月１６日，原國務(wù)院法制辦公室還專門發(fā)布了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的通知》，就行政復(fù)議委員會的試點(diǎn)提出了明確要求。機(jī)制方面，各地也做出了諸多探索，這主要體現(xiàn)在審理方式上，積極推進(jìn)行政復(fù)議案件的聽證審理。
此外，就發(fā)揮化解行政復(fù)議主渠道的作用方面，還有不少學(xué)者主張，要盡可能地擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍。［２］那么，在這諸多改革方案中，主渠道的定位與受案范圍有沒有必然聯(lián)系呢？僅從形式角度來看，修訂草案中關(guān)于受案范圍進(jìn)行了大幅度的修改，但是，這一修改有無觸及行政復(fù)議受案范圍的核心要素？行政復(fù)議的功能定位與受案范圍的大小有無關(guān)系，尤其是主渠道的定位是不是必然要求擴(kuò)大受案范圍，以及影響行政復(fù)議受案范圍的因素究竟有哪些呢？對此，本文擬從制度沿革、理論研究、實(shí)踐需求等角度來進(jìn)行分析。
一、功能定位的變化與受案范圍的關(guān)系
行政復(fù)議的功能定位既是歷次行政復(fù)議立法的關(guān)鍵和核心，也是行政復(fù)議理論研究中剪不斷、理還亂的重要話題。對此，有研究者指出，極難發(fā)現(xiàn)有哪一領(lǐng)域的法律制度像行政復(fù)議立法這樣長期糾結(jié)于性質(zhì)定位問題，并且因性質(zhì)功能的不同理解而給制度設(shè)計和實(shí)務(wù)操作帶來如此巨大的影響。［３］
理論層面對于行政復(fù)議的功能定位一直存在著不同的認(rèn)識，既有主張應(yīng)將申請人的權(quán)利救濟(jì)功能作為行政復(fù)議的主要功能定位，［４］也有主張行政復(fù)議的第一要務(wù)也是最重要的功能是裁決行政糾紛，［５］還有主張解決行政爭議是行政復(fù)議的基礎(chǔ)功能，監(jiān)督功能則是其主導(dǎo)功能。［６］對此，有學(xué)者提出，《行政復(fù)議法》中貌似十分周到的立法目的，卻隱含著難以調(diào)和的內(nèi)在緊張。內(nèi)部的監(jiān)督關(guān)系（行政系統(tǒng)內(nèi)自我糾錯的監(jiān)督機(jī)制）與外部的“保權(quán)”關(guān)系需要不同的法律制度加以調(diào)整，但是，現(xiàn)在把它擠壓在同一法律之中，使得行政復(fù)議制度的一些設(shè)計看起來十分別扭。［７］
與理論研究不同的是，制度層面上對于行政復(fù)議的功能定位還是較為清晰的。１９９０年《行政復(fù)議條例》和１９９９年《行政復(fù)議法》都是將行政復(fù)議定位為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。關(guān)于１９９０年《行政復(fù)議條例》中行政復(fù)議的功能定位，原國務(wù)院法制局關(guān)于《行政復(fù)議條例》草案的說明中提出該條例的立法目的就是“為了加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平”。［８］而就《行政復(fù)議法》中關(guān)于行政復(fù)議的功能設(shè)置而言，相對于《行政復(fù)議條例》，雖然在立法目的的順序上進(jìn)行了一定的調(diào)整，將“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”排在首位，“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”放在末位，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”提升至中間，但這是否就意味著立法者關(guān)于行政復(fù)議的功能定位發(fā)生了變化呢？顯然不是的，對此，立法者的態(tài)度是非常明確的，其明確表示：行政復(fù)議要體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議“司法”化。［９］
２００７年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中關(guān)于行政復(fù)議功能的定位卻發(fā)生了很大的變化，將其定位于行政爭議的解決，即第１條中的規(guī)定，“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》，制定本條例”。對此，有學(xué)者指出，相比于《行政復(fù)議法》對《行政復(fù)議條例》在立法目的上的次序調(diào)整而言，２００７年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在立法目的上的變動具有顛覆性的意義。［１０］原國務(wù)院法制辦公室主任曹康泰主編的《行政復(fù)議法實(shí)施條例釋義》一書中也指出，從民主政治的角度來看，化解矛盾的功能和作用是新形勢下行政復(fù)議的首要功能。［１１］
我們需要追問的是，制度層面上關(guān)于行政復(fù)議功能定位的變化對于受案范圍有無影響呢？從規(guī)范角度分析，既有相同的功能定位，受案范圍不相同，也有不同的功能定位，受案范圍是相同，也即功能定位與受案范圍沒有影響。
“功能定位相同，受案范圍不同”主要體現(xiàn)在《行政復(fù)議條例》與《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定中。雖然兩者關(guān)于功能定位都是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，但是，兩者關(guān)于受案范圍的規(guī)定卻是不相同的。這主要體現(xiàn)在這樣兩個方面：一方面是關(guān)于立法模式，與《行政復(fù)議條例》中采取“肯定列舉＋否定排除”不同的是，《行政復(fù)議法》中采取的不僅有肯定例舉，同時也反映了概括主義的屬性，即《行政復(fù)議法》第６條第（十一）項(xiàng)中的規(guī)定；［１２］另一方面是關(guān)于立法內(nèi)容，《行政復(fù)議法》中關(guān)于受案范圍的規(guī)定遠(yuǎn)超出《行政復(fù)議條例》中的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，申請人受保護(hù)的合法權(quán)益的范圍顯著擴(kuò)大；第二，增加一并對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的抽象行政行為申請復(fù)議的規(guī)定；第三，未將國家行為列入排除申請行政復(fù)議范圍外；第四，明確規(guī)定的復(fù)議終局的情形。
“功能定位不同，受案范圍相同”主要體現(xiàn)在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對于行政復(fù)議功能的修改上。該條例雖然將行政復(fù)議功能定位于行政爭議的解決，但是由于上位法沒有修改，因此，對于受案范圍的擴(kuò)大或者縮小沒有任何變化。此外，我們也可以從１９８９年《行政訴訟法》與１９９０年《行政復(fù)議條例》的對比中看出“功能定位不同，受案范圍相同”。《行政訴訟法》與《行政復(fù)議條例》中關(guān)于行政訴訟與行政復(fù)議的功能設(shè)置是不相同的，行政訴訟定位于權(quán)利救濟(jì)，而行政復(fù)議定位于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，但是兩者關(guān)于受案范圍的規(guī)定幾乎是一致的。
我們需要進(jìn)一步追問的是，作為化解行政爭議主渠道的功能定位是不是影響行政復(fù)議的受案范圍呢？
二、主渠道定位并不必然要求擴(kuò)大受案范圍
行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的定位是升級版的行政復(fù)議的功能定位，不僅明確了行政復(fù)議的主導(dǎo)功能是解決行政爭議，而且還進(jìn)一步明確了在諸多解決行政爭議的方式中，行政復(fù)議是要起到主渠道的作用。那么，行政復(fù)議要取得化解行政爭決主渠道的定位，尤其在與行政訴訟、信訪等制度相較過程中，是不是必然要擴(kuò)大受案范圍呢？對此，首先需要確定主渠道的要求是什么？然后立足于理論與實(shí)踐的視角，并針對征求意見稿中關(guān)于受案范圍的規(guī)定進(jìn)行分析，以期對兩者之間的關(guān)系進(jìn)行判斷。
（一）主渠道定位的判斷標(biāo)準(zhǔn)
自２０１１年起，制度層面上就開始將行政復(fù)議作為化解行政爭議的主渠道。這一年的１２月１５日，原國務(wù)院法制辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人在行政復(fù)議年度工作會議上提出，要貫徹落實(shí)黨中央的精神，把行政復(fù)議打造成為化解行政爭議的主渠道。對此，有學(xué)者提出，行政復(fù)議主渠道的確立，與兩點(diǎn)因素密切相關(guān)：一是經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展帶來的行政爭議特點(diǎn)變遷，使得個案爭議化解效果與社會治理的成效密切關(guān)聯(lián)；一是面對新形勢下的行政爭議化解，與行政訴訟和信訪相比，行政復(fù)議具備更大的社會治理優(yōu)勢。［１３］也有學(xué)者提出，鑒于我國現(xiàn)階段行政爭議的特殊性，中華傳統(tǒng)“和合文化”的延續(xù)與發(fā)展，以及行政內(nèi)部監(jiān)督在實(shí)質(zhì)性化解爭議方面的優(yōu)勢等諸多因素，共同決定了行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的必要性和正當(dāng)性。［１４］
但是，一個不容忽視的現(xiàn)實(shí)問題是，在解決行政爭議的三大主要方式上，如果僅從數(shù)量上分析，行政復(fù)議不僅是無法和天量的信訪數(shù)量相比，就是在與行政訴訟案件的數(shù)量相較上，也越來越處于下風(fēng)。在２０１１年至２０１４年間，行政復(fù)議案件的數(shù)量還是超過行政訴訟案件的數(shù)量，但從２０１５年起，除了２０１７年行政復(fù)議案件的數(shù)量超過行政訴訟案件的數(shù)量外，其他５年的數(shù)量都是小于行政訴訟案件的數(shù)量（具體數(shù)量見下表格）。［１５］尤其是２０１８年、２０１９年、２０２０年，行政復(fù)議案件的數(shù)量不僅僅相比行政訴訟案件的數(shù)量下降，而且自身絕對數(shù)量也在下降。這就要引起我們的思考了，行政復(fù)議主渠道的定位究竟意味著什么？主渠道有無判斷標(biāo)準(zhǔn)？與案件的數(shù)量以及受案范圍之間有無必然的聯(lián)系？
２０１１ | ２０１２ | ２０１３ | ２０１４ | ２０１５ | ２０１６ | ２０１７ | ２０１８ | ２０１９ | ２０２０ | |
復(fù)議數(shù) | ８４３８７ | ９１９７４ | １０６４９１ | １２３８５８ | １４２１３９ | １５２３１０ | ２０５５３３ | ２０９８７２ | １９０３９１ | １８２９６６ |
訴訟數(shù) | ７１４６８ | ６５５５０ | ６２１９８ | ７４２８８ | １４５３５１ | １６５４３９ | １８４８５２ | ２１１３５４ | ２２３７１２ | ２１５０７６ |
從理論研究來看，目前關(guān)于主渠道定位的基本要求或曰內(nèi)涵主要有兩種不同的主張。一種主張是，主渠道不僅要有數(shù)量上的要求，即行政復(fù)議案件量應(yīng)當(dāng)數(shù)倍于行政訴訟案件量，并且廣泛吸納和分流信訪案件，而且還要有質(zhì)量上的要求，即實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。［１６］一種主張認(rèn)為行政復(fù)議的主渠道定位包含了三個層面的內(nèi)涵，一是行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)主渠道定位的核心要素是實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，能夠做到案結(jié)事了；一是行政復(fù)議是一種高效便民的行政救濟(jì)途徑；一是行政復(fù)議是一種公正的法律監(jiān)督機(jī)制，行政復(fù)議及其公務(wù)人員能夠客觀、中立、公正地審查行政行為。［１７］這兩種觀點(diǎn)的相同之處在于行政復(fù)議主渠道的定位必須要實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，不同之處在于是不是具有數(shù)量上的明確要求。顯然，當(dāng)前理論上關(guān)于主渠道的判斷標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行深入的討論，也沒完成形成一致的意見。而在制度層面，只是在下發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》的通知中提到行政復(fù)議具有公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用，至于何為主渠道，沒有任何的具體制度予以涉及。
因此，目前無論是在理論研究層面，還是在制度的建構(gòu)層面，行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道定位的判斷標(biāo)準(zhǔn)還是處于闕如狀態(tài)。
（二）理論上關(guān)于受案范圍擴(kuò)大的不同主張
如果確立了行政復(fù)議主渠道的定位具有數(shù)量上的要求，那么行政復(fù)議的受案范圍是不是就需要隨之?dāng)U大呢？或者既使沒有數(shù)量上要求，主渠道的定位也要求擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍呢？對此，有學(xué)者提出“對于行政復(fù)議范圍的確定應(yīng)當(dāng)大于行政訴訟范圍乃至實(shí)現(xiàn)對行政爭議的全覆蓋，在理論層面并無太大爭議”。［１８］是不是真如該學(xué)者所言呢？對此，學(xué)者們的認(rèn)識其實(shí)是不盡一致的。就擴(kuò)大受案范圍上，理論上的爭議似乎不大，但是，關(guān)于受案范圍擴(kuò)大到什么樣的范圍以及擴(kuò)大受案范圍的理論基礎(chǔ)，還是存在著不同的認(rèn)識。
關(guān)于受案范圍擴(kuò)大的“度”。不同學(xué)者基于自身的立場提出了不同的行政復(fù)議的受案范圍，可以概括為三大類學(xué)說。一是應(yīng)收盡收說。有學(xué)者提出，從充分發(fā)揮行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決爭議的優(yōu)勢出發(fā)，可以考慮將亟需實(shí)質(zhì)性解決的爭議全部納入復(fù)議前置的范圍，做到應(yīng)收盡收，從而助力于主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［１９］二是大于行政訴訟受案范圍說。該學(xué)說得到了不少學(xué)者的認(rèn)同，又可以分為兩種亞類型。一種是盡量擴(kuò)大受案范圍。有學(xué)者指出，行政復(fù)議制度對原行政行為與復(fù)議行為之間的關(guān)系認(rèn)定不同于行政訴訟制度，應(yīng)立足于行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行制度建構(gòu)，在具體規(guī)則設(shè)置上，要盡量擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍和放寬申請人資格，進(jìn)一步擴(kuò)展行政復(fù)議制度實(shí)施的覆蓋面。［２０］一種是大幅度擴(kuò)容受案范圍。有學(xué)者指出，要采取負(fù)面清單式的規(guī)范模式，除了有限的排除性規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)確立行政爭議及相關(guān)聯(lián)爭議一并解決的基本原則，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議受案范圍的大幅度擴(kuò)容，將大量潛在的行政爭議引入行政復(fù)議之中進(jìn)行化解。［２１］三是必要限定說。有學(xué)者首先主張行政復(fù)議受案范圍要大于行政訴訟受案范圍，但同時又強(qiáng)調(diào)了“行政復(fù)議并不能解決所有的公法爭議，需要對其適用范圍進(jìn)行必要限定，將范圍限定為對相對人權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響的行政行為，以及部分對相對人權(quán)益造成損害的行政事實(shí)行為。而階段性事實(shí)行為，以及不服信訪處理意見等，不宜納入復(fù)議范圍。調(diào)查行為以及根據(jù)《刑事訴訟法》所采取的措施不宜納入”。［２２］
關(guān)于受案范圍擴(kuò)大的原因，大體可以分為兩類理由：一類理由是立足于行政復(fù)議的監(jiān)督功能，提出“可以充分利用復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督優(yōu)勢”，［２３］“基于行政監(jiān)督主導(dǎo)性功能的內(nèi)在邏輯，所有行政爭議均應(yīng)納入行政復(fù)議范圍，這與體現(xiàn)司法有限監(jiān)督的行政訴訟是迥異的”［２４］。還有學(xué)者進(jìn)一步指出，“行政復(fù)議體制改革后的行政復(fù)議，主要是人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)對職能部門和下級人民政府的監(jiān)督，監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)是全面、廣泛而不受過多限制的。本級人民政府對職能部門和下級人民政府所有履行行政職權(quán)的行為，理論上均可以通過行政復(fù)議程序予以監(jiān)督”［２５］。一類理由認(rèn)為，“行政復(fù)議受案范圍要大于行政訴訟受案范圍。這是因?yàn)?，行政?fù)議不僅受理違法行政案件，還要受理不當(dāng)行政案件，而行政訴訟只受理違法行政案件。與此相應(yīng)，行政復(fù)議既審查行政行為合法性問題，又審查行政行為合理性問題，而行政訴訟只審查行政行為的合法性問題”。［２６］
（三）受案范圍修改的實(shí)踐需求
就《行政復(fù)議法》的修改，司法部于２０２０年兩次發(fā)文征求意見。一次是年初發(fā)文征求３１個省、自治區(qū)、直轄市的司法廳、局以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)司法局關(guān)于修改的具體建議，除個別省及自治區(qū)外，都提交了關(guān)于修改《行政復(fù)議法》的具體建議，其中建議修改的內(nèi)容之一就是關(guān)于行政復(fù)議的受案范圍。一次是９月司法部草擬了《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（由于沒有對外公布，下文簡稱內(nèi)部征求意見稿），并向１０４個單位發(fā)送了征求意見函，反饋的意見有２０００多條，受案范圍也是重要的反饋意見之一。［２７］從反饋意見來看，實(shí)踐中針對受案范圍的修改需求主要體現(xiàn)在這樣兩個方面：
一方面是擴(kuò)大、縮小與明確受案范圍并存。擴(kuò)大受案范圍的需求主要體現(xiàn)在首次征求意見中，有１７個省、自治區(qū)和直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建議擴(kuò)大受案范圍，［２８］其中貴州省和湖南省還建議要實(shí)行立案登記制。縮小受案范圍在首次征求意見和內(nèi)部征求意見稿的修改建議中都有涉及。首次征求意見中，有１０個省、自治區(qū)、直轄市建議擴(kuò)大受案的排除范圍，［２９］內(nèi)部征求意見稿的修改建議中有２９個單位提出要擴(kuò)大行政復(fù)議負(fù)面清單，［３０］而無論是擴(kuò)大受案的排除范圍，還是擴(kuò)大負(fù)面清單，受案范圍自然就縮小了。明確受案范圍的需求同樣體現(xiàn)在首次征求意見和內(nèi)部征求意見稿的修改建議中。在首次征求意見中，湖南省、黑龍江省、山西省都建議明確行政復(fù)議的受案范圍，如湖南省具體例舉了１８個事項(xiàng)需要明確是否屬于受案范圍。［３１］內(nèi)部征求意見稿的修改建議中則提出要對行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急救援行為（地震救災(zāi)、煤礦救援、消防救援等）以及調(diào)查、鑒定意見（如安全生產(chǎn)責(zé)任事故認(rèn)定、火災(zāi)原因認(rèn)定）等是否屬于行政復(fù)議范圍予以明確。
一方面是具體事項(xiàng)是否納入行政復(fù)議范圍明顯存在沖突，這主要體現(xiàn)在首次征求意見稿中。一是關(guān)于將行政協(xié)議是否應(yīng)該納入受案范圍，福建省、廣東省、河北省、湖北省、重慶市等５個省、直轄市明確建議納入受案范圍，而江蘇省、遼寧省、浙江省等３個省則是明確反對納入受案范圍。一是關(guān)于除行政法規(guī)以外的大部分抽象行政行為、內(nèi)部行政行為等是否納入受案范圍，河南省、湖北省、云南省等明確建議納入受案范圍，而江蘇省、北京市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等明確反對納入受案范圍。
（四）征求意見稿與修訂草案中關(guān)于受案范圍的規(guī)定
征求意見稿關(guān)于受案范圍的規(guī)定也是一個非常重要的內(nèi)容，在司法部關(guān)于《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》的說明中專門有一部分是關(guān)于行政復(fù)議的范圍。其首先強(qiáng)調(diào)的是“為打造化解行政爭議的主渠道”，接著提出征求意見稿作出了以下修改，具體包括以下四個方面的內(nèi)容：一是將具體行政行為修改為行政行為；二是擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，將行政裁決、行政賠償、政府信息公開等明確列入行政復(fù)議范圍；三是完善行政復(fù)議范圍的負(fù)面清單；四是擴(kuò)大附帶審查范圍，群眾對有關(guān)行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織制定的行政規(guī)范性文件都可以提出附帶審查申請。
此次修訂草案中關(guān)于受案范圍的規(guī)定與征求意見稿中相比，在肯定列舉方面，沒有“對行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決不服的”和“依法要求行政賠償，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，或者對賠償?shù)姆绞健㈨?xiàng)目、數(shù)額有異議的，或者對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的不予賠償決定不服的”的規(guī)定；在否定排除方面，沒有了“行政機(jī)關(guān)對信訪事項(xiàng)作出的處理”的規(guī)定，其他的不同主要涉及的是文字的表述，內(nèi)容上沒有什么差異。
對此，從形式角度來看，無論是征求意見稿還是修訂草案中關(guān)于行政復(fù)議的受案范圍似乎都擴(kuò)大了很多，但是從實(shí)質(zhì)角度來分析，此次修改并沒有實(shí)質(zhì)性地擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍。如政府信息公開等早就已經(jīng)納入行政復(fù)議的受案范圍了，并且在行政復(fù)議案件中占有很大的比例了，以２０２０年行政復(fù)議受理案件為例，政府信息公開案件量是１６２９８件，占總數(shù)的８．８８％。［３２］因此，此次關(guān)于受案范圍的修改的更多體現(xiàn)的應(yīng)該是明確，尤其是負(fù)面清單的擴(kuò)大，其核心就是為了便于具體工作人員判斷某一案件是否屬于行政復(fù)議的受案范圍。
因此，無論是主渠道的判斷標(biāo)準(zhǔn)，還是在主渠道定位之下的行政復(fù)議范圍的實(shí)踐需求，都還沒有形成共識，征求意見稿和修訂草案中關(guān)于受案范圍的所謂“擴(kuò)大”更多是形式意義上，實(shí)質(zhì)上則主要體現(xiàn)為“明確”。
三、影響行政復(fù)議受案范圍界定的因素
行政復(fù)議功能定位的變化與受案范圍之間沒有聯(lián)系，主渠道的定位也并不要必然要求擴(kuò)大受案范圍，那么有無影響受案范圍的因素以及影響的因素是哪些呢？下文擬從制度層面的內(nèi)部、外部兩個視角以及實(shí)踐層面進(jìn)行分析。
就行政復(fù)議制度的內(nèi)部視角而言，行政復(fù)議的效率價值的實(shí)現(xiàn)是受案范圍擴(kuò)大的前提。相比于行政訴訟，行政復(fù)議的效率價值得到了理論與實(shí)踐部門的多方認(rèn)同。有學(xué)者提出，相對于行政訴訟而言，行政復(fù)議的制度設(shè)計具有成本低、程序簡便、高效快捷的優(yōu)勢，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠更有效率、更加靈活地回應(yīng)復(fù)議申請人多元、現(xiàn)實(shí)的救濟(jì)需求，切實(shí)體現(xiàn)出現(xiàn)代行政法治的基本原則——行政效率性原則。［３３］還有學(xué)者指出，我國對行政復(fù)議制度的最初定位是作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯制度而存在的，行政性是其更本質(zhì)的屬性，及時、便民、低成本的效率價值是首位價值追求。［３４］
復(fù)議制度的設(shè)計也是遵循這一理論邏輯。《行政復(fù)議條例》第６條規(guī)定的行政復(fù)議原則是“合法、及時、準(zhǔn)確和便民”，“及時”強(qiáng)調(diào)的就是效率，還規(guī)定了行政復(fù)議的審理期限是２個月，并且是從收到申請書之日起起算。《行政復(fù)議法》第４條再次強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議應(yīng)遵循的原則是“合法、公正、公開、及時、便民”。不過，從行政復(fù)議的實(shí)踐來看，不少單位認(rèn)為２個月審理期限太少了，不給予相對充裕的辦案時限，可能導(dǎo)致相關(guān)制度流于形式，并且行政復(fù)議體制改革后，基層案件量將大幅增加，縮減審限會增加審理壓力，建議將行政復(fù)議一般程序的審限由６０日修改為９０日或者６個月。［３５］從征求意見稿第８３條以及修訂草案第７１條的規(guī)定來看，立法者考慮到了這一情況，征求意見稿第８１條的規(guī)定是“如果情況復(fù)雜，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人、被申請人和第三人，但是延長期限最多不得超過三十日。”修訂草案第７１條的規(guī)定是“情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以適當(dāng)延長，并書面告知當(dāng)事人；但是延長期限最多不得超過三十日”。但是，基于立法考量以及行政復(fù)議的效率要求，一般程序的審理期限還是限定在６０日，尤其是還規(guī)定了適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件的期限只是３０日。強(qiáng)調(diào)效率，不僅可以及時地糾正行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?、高效地維護(hù)相對人的合法權(quán)益，即所謂的“遲到的正義非正義”，以促進(jìn)法秩序的穩(wěn)定，而且由于效率提升了，行政復(fù)議人員固定的情況下，單位時間內(nèi)可以審理的案件的數(shù)量就必然可以提升，這是受案范圍得以擴(kuò)大的前提。
但是，行政復(fù)議中有一制度，不僅僅存在合法性的質(zhì)疑，而且對于案件審理的效率影響極大，這就是《行政復(fù)議法》第７條規(guī)定的規(guī)范性文件一并審查。針對規(guī)范性文件的審查，《行政復(fù)議條例》已有規(guī)定，其第４３條規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)審查的情形，包括了兩種情況：一是復(fù)議具有處理職權(quán)的，在審查具體行政行為時，發(fā)現(xiàn)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令與法律、法規(guī)或者其他規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令相抵觸的，予以撤銷或改變；一是復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理的，向其上級行政機(jī)關(guān)報告。上級行政機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，依法予以處理；上級行政機(jī)關(guān)無權(quán)處理的，提請有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，復(fù)議機(jī)關(guān)停止對本案的審理?！缎姓?fù)議法》第７條則將其納入了受案范圍，賦予申請人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。
該條文在制定時就存在爭議，并且國務(wù)院提交的行政復(fù)議法（草案）中也沒有，其理由主要有兩個方面：一是對于規(guī)范性文件審查，憲法和有關(guān)法律已經(jīng)規(guī)定了具體審查制度；一是解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為存在的問題，在復(fù)議權(quán)限、程序和法律后果上大不一樣，很難適用行政復(fù)議制度。［３６］不過，立法最終還是規(guī)定了一并審查規(guī)范性文件的制度，這一規(guī)定也被認(rèn)為行政復(fù)議受案范圍大于當(dāng)時行政訴訟受案范圍的標(biāo)志，受到了不少理論研究人士的好評。但是問題還是存在的，在“命令—服從”的行政體制之下，下級行政機(jī)關(guān)能不能審查、如何審查上級行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件？細(xì)想，一個縣級的行政復(fù)議機(jī)關(guān)能不能（能力問題）以及敢不敢（現(xiàn)實(shí)問題）去質(zhì)疑國務(wù)院某一個部或者委員會所作出的規(guī)范性文件呢？
此外，對審理效率的影響也是巨大的。根據(jù)《行政復(fù)議法》第２６條規(guī)定，對于規(guī)范性文件的審查，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在３０日內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在６０日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。這直接延長了行政復(fù)議案件的審理期限，對于效率的影響是顯而易見的。尤其是第２７條中規(guī)定的依職權(quán)進(jìn)行審查，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在３０日內(nèi)依法處理，無權(quán)處理的，只是規(guī)定７日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)依法處理。但是，這個有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)應(yīng)該在多長的時限內(nèi)處理呢？沒有規(guī)定。實(shí)踐中有的案例，有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)在無期限的審查之中。這不僅直接影響了行政相對人通過行政復(fù)議的方式維護(hù)合法權(quán)益，而且由于行政復(fù)議始終處于中止?fàn)顟B(tài)，也影響了行政相對人的通過行政訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益。
就行政復(fù)議制度的外部視角層而言，行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系也影響受案范圍的大小。統(tǒng)一的行政復(fù)議制度的建立就是為了配合《行政訴訟法》的實(shí)施，這主要體現(xiàn)在１９８９年《行政訴訟法》第３７條。該條規(guī)定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。該條除了規(guī)定復(fù)議前置的情形外，明確了行政復(fù)議與行政訴訟兩個方面的關(guān)系：一方面是只要屬于行政訴訟受案范圍的案件，公民、法人或者其他組織都可以提出行政復(fù)議，也就是行政復(fù)議的受案范圍依附于行政訴訟；一方面是公民、法人或者其他組織的選擇權(quán)。為此，《行政復(fù)議條例》采取了幾乎與《行政訴訟法》一致的受案范圍，雖然《行政復(fù)議法》對于受案范圍作了擴(kuò)大處理，但隨著２０１４年《行政訴訟法》的修改，這一所謂的擴(kuò)大優(yōu)勢又蕩然無存了。因此，行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系才是行政復(fù)議受案范圍的關(guān)鍵，主要涉及行政復(fù)議前置與行政復(fù)議的終局，如果所有的行政訴訟案件都必須要復(fù)議前置，那么行政復(fù)議的受案范圍最起碼和行政訴訟受案范圍相同，此外，在這一情況之下，如果再存在著行政復(fù)議的終局情形，那么行政復(fù)議的受案范圍必然大于行政訴訟。
２０１４年《行政訴訟法》第４４條延續(xù)了１９８９年《行政訴訟法》的規(guī)定，即“當(dāng)事人自由選擇為原則，法律、法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置為例外”。就法律規(guī)定而言，目前《行政復(fù)議法》第３０條第１款規(guī)定了復(fù)議前置，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對于復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟”?！抖愂照魇展芾矸ā返冢福笚l第１款也規(guī)定了行政復(fù)議前置的要求，即“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，然后可以依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院起訴”。
早在上個世紀(jì)８０年代中后期，就有不少學(xué)者圍繞著行政訴訟法的制定和實(shí)施，提出我國應(yīng)建立行政復(fù)議前置制度，［３７］從實(shí)踐效果來看，復(fù)議前置原則更符合我國行政訴訟的實(shí)際情況［３８］。近年來，圍繞著《行政復(fù)議法》的修改，又有不少學(xué)者提出行政復(fù)議前置的主張，認(rèn)為行政復(fù)議前置的施行對于行政爭議的及時化解有望起到積極助推作用，［３９］通過復(fù)議解決行政爭議是政府的“家事”，所以應(yīng)確立復(fù)議前置原則［４０］。甚至有學(xué)者提出，所有行政爭議都應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置，以助力行政復(fù)議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［４１］
就實(shí)踐需求而言，在２０２０年首次征求意見中，有５個省、自治區(qū)和直轄市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建議擴(kuò)大復(fù)議前置的范圍，［４２］湖南省則明確建議所有行為都需要復(fù)議前置。
此次“征求意見稿”并沒有完全采納這些學(xué)者們的主張，采用的是有限前置，即第２９條第１款的規(guī)定：有下列情形之一的，申請人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，再依照本法第十條的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟：（一）公民對二百元以下、法人或者其他組織對三千元以下罰款或者警告不服的；（二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的政府信息公開行為侵犯其合法權(quán)益的；（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。對于該款規(guī)定，既有學(xué)者認(rèn)為這一基于增強(qiáng)制度供給考量的立法取向值得肯定，［４３］也有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為該款存在設(shè)置不科學(xué)、分類不周延等問題［４４］。
因此，需要思考的是為什么需要設(shè)置行政復(fù)議的前置，其與主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)究竟是什么關(guān)系，設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)是什么，為什么采取這樣的標(biāo)準(zhǔn)？只有如此，我們不僅在立法上制定了復(fù)議前置的條款，而且該條款也能順暢地得以實(shí)施。從征求意見稿的規(guī)定來看，似乎采取了數(shù)量與專業(yè)兩個標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計復(fù)議前置。數(shù)量主要體現(xiàn)在對于罰款或者警告不服以及政府信息公開類的案件的前置。以２０２０年行政復(fù)議審理的案件數(shù)為例，行政處罰的案件數(shù)量是９２２２２件，占總數(shù)的５０．２５％，政府信息公開的數(shù)量是１６２９８件，占總數(shù)的８．８８％。專業(yè)性主要體現(xiàn)在“行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)”上，這類案件的專業(yè)性非常強(qiáng)，由復(fù)議機(jī)關(guān)先行處理可以更好的處理。修訂草案則在此基礎(chǔ)上作出了進(jìn)一步的完善，規(guī)定了四種情形下的復(fù)議前置，即“對依法當(dāng)場作出的行政處罰決定不服的”“對行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的”“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法履行法定指責(zé)情形的”“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議的其他情形”。
學(xué)者們往往將復(fù)議終局和復(fù)議前置一起進(jìn)行論述。如有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹窮盡行政救濟(jì)原則和司法最終救濟(jì)原則，普遍設(shè)立行政復(fù)議前置程序，原則上廢止復(fù)議終局制度。［４５］也有學(xué)者指出，應(yīng)站在化解行政爭議而非機(jī)械強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督的高度，明確規(guī)定復(fù)議前置原則，但對當(dāng)事人利益有重大影響且需要司法提供緊急保護(hù)的情形可以除外，并減少復(fù)議終局案件。［４６］該觀點(diǎn)主張減少復(fù)議終局的案件，而不是廢止。
目前法律層面關(guān)于復(fù)議終局的規(guī)定，一是《行政復(fù)議法》第１４條規(guī)定的國務(wù)院對于不服行政復(fù)議申請的裁決是最終決定，第３０條第２款中規(guī)定的省級政府對于自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決；一是《集會游行示威法》第１３條、《集會游行示威法實(shí)施條例》第１４條、《出境入境管理法》第６４條中規(guī)定的集會、游行示威案件、外國人出入境案件等采用行政復(fù)議終局。
此次征求意見稿中保留了復(fù)議終局的情形。第１０條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)就原行政行為向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。這就將行政復(fù)議終局的設(shè)定權(quán)限賦予了法律，同時刪除了《行政復(fù)議法》第３０條第２款中關(guān)于省級政府的行政復(fù)議為最終裁決的規(guī)定，國務(wù)院裁決仍然保留。修訂草案中只是規(guī)定了國務(wù)院的裁決為最終裁決。
關(guān)于復(fù)議終局，絕大部分學(xué)者都提反對意見，其原因主要是剝奪了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不符合司法最終救濟(jì)原則。但是，根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，規(guī)定一定級別的復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議終局是有其一定的合理性，如果處理得當(dāng)，也是有利于行政復(fù)議作為行政爭議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
行政復(fù)議實(shí)踐現(xiàn)狀直接制約受案范圍的大小。之所以行政復(fù)議案件的數(shù)量小于行政訴訟，除了上文分析的一些因素外，行政復(fù)議實(shí)踐中面臨的一些現(xiàn)實(shí)的問題，也是不容忽視，如行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)、場所、編制等也是制約受案的因素。從一定意義上講，擴(kuò)大受案范圍會增加案件的審理數(shù)量，增加案件的審理數(shù)量需要相應(yīng)的行政復(fù)議人員來辦理，因此，行政復(fù)議人員的數(shù)量必將是影響受案范圍的因素之一，否則受案范圍擴(kuò)得再大，但是基層行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不愿意受理，也是白搭。根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革前的統(tǒng)計，全國約有４萬個行政復(fù)議機(jī)關(guān)，但是專職行政復(fù)議人員只有１．８萬個，每個復(fù)議機(jī)關(guān)平均不足１人，加上兼職的行政復(fù)議人員４．６萬人，平均每個行政復(fù)議機(jī)關(guān)還是不足２人。［４７］顯然，這必然導(dǎo)致了無人辦案現(xiàn)象或者案件審理期限過長，反過來也會影響案件的受理量。這也可以從最近三年全國行政復(fù)議案件的數(shù)量不升反降中得以部分程度的驗(yàn)證，其中２０１８年的審理數(shù)是２０９８７２件、２０１９年的審理數(shù)是１９０３９１件、２０２０年的審理數(shù)是１８２９６６件，應(yīng)該說案件數(shù)量下降的因素是多方面的，但是行政復(fù)議體制改革過程中，與相關(guān)行政復(fù)議人員調(diào)配不到位是有著一定關(guān)系的。這也是實(shí)踐中更多的單位對于《行政復(fù)議法》中關(guān)于修改受案范圍的要求是“明確”而不是“擴(kuò)大”的注解。
本文寫作的目的主要是為了探討行政復(fù)議的功能定位與受案范圍大小之間的關(guān)系，尤其是將行政復(fù)議定位為行政爭議解決的主渠道后，受案范圍是不是也需要相應(yīng)的予以擴(kuò)大？行政復(fù)議的功能變化與受案范圍的大小之間沒有什么內(nèi)在的關(guān)系，影響受案范圍的因素主要是制度建構(gòu)與實(shí)踐需求。而且《行政復(fù)議法》中關(guān)于受案范圍的規(guī)定本就是概括式的，其第６條第（十一）項(xiàng)中“合法權(quán)益”取代了《行政復(fù)議條例》第９條第（八）項(xiàng)中的“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”，這些合法權(quán)益包括集會、游行示威、結(jié)社、言論、出版、信仰等政治自由權(quán)利、勞動、休息等權(quán)利［４８］。因此，有學(xué)者明確提出，這種立法模式形式上是列舉但內(nèi)容上實(shí)際覆蓋了全范圍，姑且將該種列舉形式稱為全項(xiàng)列舉。該條盡管以列舉主義的形式規(guī)定了受案范圍，實(shí)質(zhì)上是設(shè)定了概括主義的受案范圍內(nèi)容。［４９］既然是概括主義立法方式，列舉是為了明確，對于受案范圍的界定沒有什么實(shí)質(zhì)性意義，因此，可以通過法解釋學(xué)的技術(shù)根據(jù)實(shí)踐的需要來確定行政復(fù)議的受案范圍。此時擴(kuò)大受案范圍已經(jīng)不是立法需要關(guān)注的事件了，而且由行政復(fù)議機(jī)關(guān)自主判斷的空間。
就行政爭議化解而言，行政復(fù)議的優(yōu)勢是不言而喻的，不僅具有解決行政爭議的專業(yè)性保障，也有制度層面上的效率性的考量，同時還有著法治化的要求。但是，也正由于行政復(fù)議的這些優(yōu)勢，使得在與信訪和行政訴訟的相較下處于劣勢。法治化的要求使得行政復(fù)議的受案范圍、當(dāng)事人、申請期限、審理方式、決定方式等都要遵循法律的嚴(yán)格規(guī)定，這必然使得在案件的數(shù)量上無法和信訪的數(shù)量相比。效率性的要求，使得案件審理的公正性受到一定的影響，尤其是程序正當(dāng)是保證公正的前提，但是一定程序是以犧牲效率為代價的。因此，僅僅基于案件審理的數(shù)量以及案件審理的質(zhì)量這兩個維度，是很難得出或者設(shè)計出行政復(fù)議是化解行政爭議主渠道的。因?yàn)?，就?shù)量而言，與信訪還有一定的差距；就案件審理質(zhì)量而言，與行政訴訟相比，也還在一定的差距。因此，我們是否可以換一個思維，利用《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中已有的制度，從行政爭議的源頭避免違法行為的發(fā)生，從而減少行政爭議的發(fā)生，即該條例第５７條規(guī)定的行政復(fù)議意見書和行政復(fù)議建議書。行政復(fù)議意見書針對的是行政復(fù)議期間行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被申請人或者其他下級行政機(jī)關(guān)的相關(guān)行政行為違法或者需要做好善后工作的，可以通過行政復(fù)議意見書要求相關(guān)行政主體予以糾正。行政復(fù)議建議書則是在行政復(fù)議期間行政復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施中帶有普遍性的問題，可以制作行政復(fù)議建議書，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出完善制度和改進(jìn)行政執(zhí)法的建議。無論是行政復(fù)議的意見書還是建議書，都突破“申請—審理”的個案模式，也巧妙地回避利害關(guān)系人的要求，從制度層面上解決某一類的違法問題，而且基于行政的“命令—服從”要求，雖然是意見書和建議書，但是其效力還是毋庸置疑的。從源頭上解決一類行政違法問題，這是行政訴訟和信訪都無法觸及之事，也應(yīng)該是今后行政復(fù)議發(fā)揮行政爭議解決主渠道的努力方向。
【注釋】
作者簡介：練育強(qiáng)，華東政法大學(xué)行政復(fù)議研究中心教授。
＊本文系２０２０年度國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重大課題項(xiàng)目“新時代國家安全法治的體系建設(shè)與實(shí)施措施研究”（２０＆ＺＤ１９１）的階段性研究成果。
［１］在行政爭議解決的多項(xiàng)制度設(shè)計中，行政復(fù)議的定位經(jīng)歷了從１９８９年《行政訴訟法》、１９９０年《行政復(fù)議條例》中確立的依附于行政訴訟，１９９９年《行政復(fù)議法》中確立的行政復(fù)議與行政訴訟相對獨(dú)立、并行發(fā)展的行政爭議解決制度，到行政爭議化解重要渠道、主渠道的轉(zhuǎn)變。
［２］余凌云：《論行政復(fù)議法的修改》，《清華法學(xué)》２０１３年第４期；王萬華：《“化解行政爭議的主渠道”定位與行政復(fù)議制度完善》，《法商研究》２０２１年第５期；徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的回應(yīng)》，《法學(xué)》２０２１年第６期；曹鎏：《行政復(fù)議制度革新的價值立場與核心問題》，《當(dāng)代法學(xué)》２０２２年第２期。
［３］方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復(fù)議立法宗旨的變動》，《河南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》２０２０年第６期。
［４］參見方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國行政復(fù)議立法宗旨的變動》，《河南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》２０２０年第６期；甘藏春、柳澤華：《行政復(fù)議主導(dǎo)功能辨析》，《行政法學(xué)研究》２０１７年第５期；周佑勇：《我國行政復(fù)議立法目的條款之檢視與重塑》，《行政法學(xué)研究》２０１９年第６期。
［５］沈開舉、鄭磊：《論我國行政復(fù)議改革的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)路徑》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》２００９年第４期。
［６］徐運(yùn)凱：《論新時代行政復(fù)議的功能定位及其評價體系》，《行政法學(xué)研究》２０１９年第６期。
［７］章劍生：《行政復(fù)議立法目的之重述——基于行政復(fù)議立法史所作的考察》，《法學(xué)論壇》２０１１年第５期。
［８］同前注［３］。
［９］曹康泰：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，中國法制出版社１９９９年版，第３頁。
［１０］同前注［４］，周佑勇文。
［１１］曹康泰：《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例釋義》，中國法制出版社２００７年版，第８頁。
［１２］《行政復(fù)議法》第６條第（十一）項(xiàng)：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。這里的“合法權(quán)益”取代了《行政復(fù)議條例》第９條第（八）項(xiàng)中的“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”，范圍顯著擴(kuò)大。
［１３］同前注［２］，王萬華文。
［１４］同前注［２］，曹鎏文。
［１５］數(shù)據(jù)統(tǒng)計參見中華人民共和國司法部網(wǎng)站ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｊ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｐｕｂ／ｓｆｂｇｗ／ｊｇｓｚ／ｊｇｓｚｊｇｔｊ／ｊｇｔｊｘｚｆｙｙｙｓｊ／，最后訪問日期：２０２２年９月４日。
［１６］參見前注［２］，曹鎏、王萬華文。需要說明的是，王萬華一文認(rèn)為：由于信訪不是專門的行政爭議解決機(jī)制，信訪事項(xiàng)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政爭議，因此，行政復(fù)議和行政訴訟案件數(shù)量與信訪數(shù)量之間，并不適合直接對比。
［１７］莫于川、楊震：《行政復(fù)議法的主渠道定位》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》２０２１年第６期。
［１８］同前注［２］，王萬華文。
［１９］徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的回應(yīng)》，《法學(xué)》２０２１年第６期；曹鎏：《行政復(fù)議制度革新的價值立場與核心問題》，《當(dāng)代法學(xué)》２０２２年第２期；王萬華：《“化解行政爭議的主渠道”定位與行政復(fù)議制度完善》，《法商研究》２０２１年第５期。
［２０］江必新、馬世媛：《行政復(fù)議制度的改革與完善——基于制度分析的理論框架》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》２０２１年第６期。
［２１］章志遠(yuǎn)：《從“主渠道”到“實(shí)質(zhì)性”：行政復(fù)議解決爭議功能之審視》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）２０２１年第４期。
［２２］周佑勇：《行政復(fù)議的主渠道作用及其制度選擇》，《法學(xué)》２０２１年第６期。
［２３］同前注［２］，徐運(yùn)凱文。
［２４］同前注［２］，曹鎏文。
［２５］梁鳳云、朱曉宇：《關(guān)于行政復(fù)議法修改若干重大問題的思考》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報》２０２１年第６期。
［２６］同前注［２２］。
［２７］回復(fù)“征求意見稿”的１０４個單位，具體包括１４個中央單位，５８個國務(wù)院部門，３１個地方政府以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。西藏自治區(qū)以及江西南昌市司法局的相關(guān)建議沒有在統(tǒng)計之中。
［２８］這１７個省、自治區(qū)、直轄市分別是：安徽省、北京市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、福建省、貴州省、河北省、河南省、黑龍江省、湖北省、湖南省、云南省、上海市、江蘇省、寧夏回族自治區(qū)、青海省、山西省、山東省、陜西省。
［２９］這１０個省、自治區(qū)、直轄市是甘肅省、湖南省、北京市、河北省、江蘇省、山西省、上海市、四川省、天津市、浙江省。
［３０］這２９個單位分別是：全國政協(xié)社法委、發(fā)改委、教育部、公安部、財政部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、審計署、稅務(wù)總局、民航局、北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、上海市、江蘇省、安徽省、福建省、江西省、山東省、湖北省、廣東省、海南省、重慶市、云南省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)。
［３１］這１８項(xiàng)具體包括：行政賠償決定、舉報投訴的處理、信訪事項(xiàng)、批準(zhǔn)行為、執(zhí)行緊急狀態(tài)令的行為、控制性規(guī)劃及修建性詳細(xì)規(guī)劃、企事業(yè)單位改制批復(fù)、環(huán)評批復(fù)、立項(xiàng)批復(fù)、外化的會議紀(jì)要、登記備案、上級對下級的監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自治組織的監(jiān)督、見義勇為行為認(rèn)定、事故責(zé)任認(rèn)定、公務(wù)員招錄、學(xué)校開除學(xué)籍、取消學(xué)位等。
［３２］數(shù)據(jù)統(tǒng)計參見中華人民共和國司法部網(wǎng)站ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｊ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｐｕｂ／ｓｆｂｇｗ／ｊｇｓｚ／ｊｇｓｚｊｇｔｊ／ｊｇｔｊｘｚｆｙｙｙｓｊ／，最后訪問日期：２０２２年１０月５日。
［３３］同前注［１７］。
［３４］同前注［２０］。
［３５］這些單位分別是發(fā)改委、自然資源部、銀保監(jiān)會、北京市、天津市、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市、江蘇省、福建省、重慶市、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。
［３６］參見張春生：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，法律出版社１９９９版，第６２頁。
［３７］應(yīng)松年：《行政復(fù)議與行政訴訟》，《法制日報》１９８８年５月９日。
［３８］羅豪才：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社１９８９年版，第３１６頁。
［３９］章志遠(yuǎn)：《行政復(fù)議與行政訴訟銜接關(guān)系新論——基于解決行政爭議視角的觀察》，《法律適用》２０１７年第２３期。
［４０］耿寶建、殷勤：《〈行政復(fù)議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》２０２０年第６期。
［４１］曹鎏：《作為化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，《中國法學(xué)》２０２０年第２期。
［４２］這５個省、自治區(qū)、直轄市分別是：福建省、湖北省、云南省、浙江省、上海市。
［４３］黃學(xué)賢：《“化解行政糾紛主渠道”定位下的行政復(fù)議與行政訴訟之新型關(guān)系》，《上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）》２０２２年第１期。
［４４］劉權(quán)：《主渠道視野下行政復(fù)議與訴訟關(guān)系的重構(gòu)》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》２０２１年第６期。
［４５］楊海坤、朱恒順：《行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國〈行政復(fù)議法〉及相關(guān)法律的重要修改》，《法學(xué)評論》２０１４年第４期。
［４６］耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復(fù)議法〉的修改路徑》，《中國法律評論》２０１６年第３期。
［４７］趙大程：《打造新時代中國特色社會主義行政復(fù)議制度體系》，《中國法律評論》２０１９年第５期。
［４８］同前注［９］，第４１頁。
［４９］朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》２０１５年第６期。
0人贊
+1
